三沙“升級”

韓永 王子謙

6月21日，在南海問題上，發(fā)生了兩件大事。第一件事，是越南國會以99.2%的贊成票，通過了《越南海洋法》，把中國的西沙和南沙納入其主權(quán)管轄范圍。第二件事，則是中國民政部在其網(wǎng)站上宣布，撤銷海南省西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處，設(shè)立地級三沙市，管轄上述三個群島的島礁及其海域。

在上述兩件事發(fā)生之間，還發(fā)生了這樣一個事情：《越南海洋法》通過后，中國外交部副部長張志軍召見越南駐華大使阮文詩，表達(dá)強(qiáng)烈抗議。半個小時后，三沙市獲批的消息出現(xiàn)在民政部的網(wǎng)站上。

此時，中國和菲律賓在黃巖島上的糾紛剛近尾聲。6月16日，出于天氣原因，菲律賓從黃巖島撤走公務(wù)船。

在黃巖島事件中，中國表現(xiàn)出一種不同于以往的硬朗作派。在三沙市的處理過程看，這一風(fēng)格得以延續(xù)。

“辦事處”的尷尬

中國南海研究院海洋科學(xué)研究所副所長劉鋒告訴《中國新聞周刊》，越南制定一部海洋法的想法由來已久，至少在2007、2008年就已經(jīng)開始積極醞釀，但由于自身的因素，加之中國的壓力，一直未能通過。

去年1月，越南政府提出，希望能在當(dāng)年3月份通過該法律。但提案一直拖到當(dāng)年9月份才向國會提交，沒有通過。到了今年5月，已經(jīng)有跡象顯示，越南國會可能在6月審議通過這部《海洋法》。事實上，曲解濫用《聯(lián)合國海洋法公約》，以此作為依據(jù)加強(qiáng)在南海問題上的法理聲索，推動南海問題國際化，這是越南近幾年來一直在極力強(qiáng)化的做法。另外，2012年是《聯(lián)合國海洋法公約》簽署30周年，越南在今年通過海洋法，除了國內(nèi)的政治考量之外，這也可以看作是大背景之一。

在《海洋法》通過前幾天，越南兩架蘇—27戰(zhàn)斗機(jī)由該國中部空軍基地出發(fā)，巡航南沙。據(jù)越南媒體報道，在完成“長沙群島”（即中國南沙）某島礁的巡邏任務(wù)后，這兩架戰(zhàn)機(jī)于6月15日上午返回平定省富吉軍用機(jī)場。

以上兩種行為，一種是法律行為，另一種是軍事行為。特別是前者，在南海聲索國的各類主權(quán)聲索行為中規(guī)格最高。劉鋒說，相比越南通過行政方式宣示所謂的“主權(quán)”，立法方式更為剛性，一旦通過很難變更，因而是最為棘手的問題之一。

國家海洋局一位不愿意透露姓名的退休官員告訴《中國新聞周刊》，在南海問題上，各種對主權(quán)的聲索，通常會從低至高通過如下程序：先是口頭宣示，接著是行政管轄，最后進(jìn)入立法。

在南海各聲索國中，中國對南海的行政管轄是最早的。中國在1958年發(fā)表了《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》，再次確認(rèn)西沙群島、中沙群島和南沙群島屬于中國領(lǐng)土，西南中沙群島也一直不間斷地在廣東省、海南省的行政管轄之下。1992年，中國通過了《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，再次重申了中國對西南中沙群島的領(lǐng)土主權(quán) 。

三沙市的歷史沿革可追溯到上世紀(jì)50年代末。1959年3月，中國中央政府批準(zhǔn)成立西南中沙工作委員會、西南中沙辦事處，作為地方政府派出行政機(jī)構(gòu)。此時，周邊國家對南海尚未起意，對中國的主權(quán)管轄并無異議。1958年，周恩來總理曾就中國的領(lǐng)海問題致函越南領(lǐng)導(dǎo)人，越南時任總理范文同在復(fù)函中承認(rèn)中國對西沙和南沙擁有主權(quán)。

此后，中國對南海的行政管轄，一直停留在“辦事處”這個級別。但周邊國家早已突飛猛進(jìn)。上世紀(jì)70年代末，菲律賓在所占的南沙島礁上設(shè)立了“卡拉延市”，后來還任命了“市長”；越南在1982年成立了“黃沙縣”（即中國西沙）和“長沙縣”（即中國南沙），分別于2009年4月和7月任命了“地方行政長官”。

菲律賓和越南試圖推動在南海行政建制，以進(jìn)一步加強(qiáng)主權(quán)聲索，而且可以通過行政手段動員民間力量前往南沙，體現(xiàn)“實際管轄”和“民事管轄”。例如，越南去南沙捕魚的漁民，不僅可以免征資源稅、營業(yè)稅和個人所得稅等，還能享受到各種補(bǔ)貼。海南省海洋與漁業(yè)廳廳長趙中社在5月底接受《中國新聞周刊》采訪時說，這些補(bǔ)貼的絕對值雖然比不上中國，但如果算上距離因素，其性價比要比中國高。

越南、菲律賓對南沙所占島礁的民事化建設(shè)步伐也在加快。為了鼓勵移民，越南政府拿出1100億越南盾（約3300萬人民幣）改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施。目前，在其長沙縣（中國的南沙）府所在地南威島，各類民用設(shè)施已經(jīng)比較齊全，島上還設(shè)置了20多個選舉點。

6月15日，在菲律賓實際控制的中業(yè)島上，一所小型幼兒園低調(diào)揭牌。在這個南沙第二大島上，民用化的步伐也在加快。

觀察近年來的國際法司法判例，可以發(fā)現(xiàn)判定島嶼主權(quán)歸屬越來越傾向于實際控制和有效占領(lǐng)。2008年6月，新加坡和馬來西亞為白礁主權(quán)歸屬打了一場官司。結(jié)果，這個由馬來西亞最早發(fā)現(xiàn)并命名的地方，最終被國際法庭判給了近100年對該礁實際占有的新加坡。

這起在南海家門口發(fā)生的國際判例，正在南海各聲索國中產(chǎn)生擴(kuò)散效應(yīng)。“這是一個明顯的信號。”劉鋒說。

三沙，一波三折

劉鋒告訴《中國新聞周刊》，設(shè)立三沙市的申請工作，早在十幾年前已經(jīng)開始。

由于西南中沙辦事處只是海南省政府的派出機(jī)構(gòu)，權(quán)職有限，行政管轄能力方面也有限。辦事處名義上管轄西南中沙群島，但是活動范圍基本上在西沙永興島。辦事處沒有海上執(zhí)法力量，只有一艘用來給永興島補(bǔ)給的“瓊沙三號”輪。

前西南中沙工委書記關(guān)進(jìn)平告訴《中國新聞周刊》，1996年他接到調(diào)令時，親友、同事都以為他犯了錯誤，被貶到了永興島。妻子甚至勸他辭職，去三亞開個小賣部。

三沙市申請的過程并不是一帆風(fēng)順。主要是兩方面的顧慮：一是外交上擔(dān)心引起周邊國家的反彈；二是要理順政府與軍隊之間的關(guān)系。

2007年，三沙市曾經(jīng)“無限接近”成立。當(dāng)年11月份，香港媒體披露：在海南文昌市市委一次會議上，與會人員提出，要大力宣傳國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)成立三沙市一事，同時借此機(jī)會宣傳文昌作為三沙大后方的重要功能。

消息甫出，越南像被針扎了一樣“彈”了起來。越方不僅發(fā)表措辭激烈的外交抗議，還有一些越南大學(xué)生跑到中國駐越南大使館示威。此后，“三沙市”在官員口中成為一個敏感詞。

但業(yè)內(nèi)對此事的關(guān)注并未消弭。國家海洋局政策研究室原副主任許森安對《中國新聞周刊》表示，在三沙這件事上，中國已經(jīng)晚了很多年。“如果十幾年前批準(zhǔn)，中國在南海的處境可能要好很多。”

前述國家海洋局一位退休官員說，中國一直擔(dān)心刺激到周邊國家，“但要解決南海問題，早晚得‘刺激一下”。

在中國此前的南海戰(zhàn)略中，一直期待能出現(xiàn)雙贏的結(jié)果。但周邊國家的滿腹狐疑，加上南海問題日益復(fù)雜化，讓這一結(jié)果遲遲沒有出現(xiàn)。

申請一波三折，但海南省政府一直在尋找機(jī)會。1988年4月13日，第七屆全國人大第一次會議通過《關(guān)于設(shè)立海南省的決定》，將西沙、南沙和中沙群島的管轄權(quán)，賦予海南省。但這個缺乏執(zhí)行細(xì)則的管轄權(quán)，并沒有給海南帶來多大的利益。對于南海兩類最重要資源的分配，海南省一直處于被邊緣的地位：油氣開采方面，油氣公司不是與海南省訂立合同，稅收也不上繳該省；漁業(yè)方面，海南省管轄的海洋面積占全國三分之二，但國家給該省漁船的數(shù)量控制指標(biāo)，在全國排名倒數(shù)第四。

在6月24日于海口召開的新聞發(fā)布會上，海南省海洋與漁業(yè)廳廳長趙中社身穿一件碎花紋休閑襯衫，眉宇飛揚(yáng)。他說，三沙市的成立，拉開了該省海洋經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的序幕。在發(fā)展大幕開啟之前，有兩項工作正在緊鑼密鼓地進(jìn)行：一是編制規(guī)劃，二是加強(qiáng)立法。

海南省共編制了15項海洋規(guī)劃，有發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的，也有加強(qiáng)環(huán)保的。趙中社透露，該省的海洋功能區(qū)劃已經(jīng)獲得省政府批準(zhǔn)，近期將上報國務(wù)院；海島保護(hù)規(guī)劃也已通過評審。

在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)方面，漁業(yè)被放在第一位。四個發(fā)展方向已經(jīng)確立：一是海洋捕撈業(yè)；二是深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖業(yè)；三是種苗產(chǎn)業(yè)；四是漁業(yè)加工業(yè)。在5月底接受《中國新聞周刊》采訪時，趙中社也曾重點提及這四個領(lǐng)域。

相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也已經(jīng)展開。趙中社說，永興島漁業(yè)綜合補(bǔ)給基地一期已經(jīng)基本建成，二期正在醞釀中；今年4月，晉卿島漁業(yè)綜合補(bǔ)給項目已獲得國家批準(zhǔn)；另外，趙述島海島修復(fù)整治項目、羚羊礁海島海岸帶修復(fù)整治項目也在計劃中。

但在這個波譎云詭的海域，上述經(jīng)濟(jì)活動，需要執(zhí)法力量的大力支撐。在回答《中國新聞周刊》這個提問時，趙中社說，接下來的工作方向，是把南海的海洋執(zhí)法力量，統(tǒng)籌到三沙市統(tǒng)一調(diào)度，以進(jìn)一步發(fā)揮三沙市的行政管轄職能。