“黨政正職監督必須從分權限權入手”

申欣旺　白祖偕　鄭亞邦

中國新聞周刊：你認為，目前對黨政正職監督乏力，已成為反腐倡廉的一大瓶頸和軟肋。這種狀況主要表現在哪些方面?

黃建國：從監督客體方面看，存在接受監督意識淡薄、不習慣不愿意接受監督的問題。從監督主體方面看，存在監督偏軟、不到位、不及時甚至流于形式以及監督效果不佳的問題。比如，一些組織重使用輕管理疏于監督，同級和下級不愿監督、不敢監督，社會公眾缺乏信息無從監督，專門機關的監督存在局限，等等。從監督制度來看，專門針對黨政正職的監督制度不多，操作性、實效性方面也存在問題。總體來看，對黨政正職的事前和事中監督制約相當乏力，往往要等問題很大了才會被查處。

中國新聞周刊：何以會出現這種狀況呢?

黃建國：造成這種狀況原因很多。一是權力結構和運行機制方面的缺陷。從理論上看，我國黨政領導體制的特點，決定了一般的監督措施對黨政正職難以奏效。以地方黨委為例，地方黨委常委會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度，書記名義上只有一票，但擁有會議的召集權和議程的確定權等至關重要的權力。在用人方面，書記事實上擁有對重要干部初始提名的主導權。這些權力使書記和其他常委事實上不可能處于平等地位。其他常委在其分工負責的范圍內，其權力配置大致上也是這樣一個格局。在政府系統，法律明確規定實行首長負責制，有的被演化成了“家長制”。在責任的配置上，一般也是要求黨政正職對整個班子的工作負全責或負總責，不少工作還要對黨政正職實行“一票否決”。所以，無論是權力實際支配力還是影響力，黨政正職與其他班子成員都不可相提并論。黨政正職的權力過于集中，邊界不清晰，程序不規范，運行不透明，客觀上造成難以監督、不好監督、監督不好。

中國新聞周刊：我們注意到湖南對黨政正職的監督上著力頗多，制定了若干約束性舉措，你也公開提到要進一步完善。“完善”的現實背景和推進路徑應該是怎樣的?

黃建國：近幾年來，為規范黨政正職的用權行為，湖南做了一些積極探索，制定了若干約束性舉措，這些措施針對性強，已經取得初步成效。但是，在市場經濟條件下規范黨政正職用權行為，湖南的探索還只是剛剛起步，根據近幾年發生的一些案例來看，黨政正職以下幾個方面的權力需要進一步規范：在干部人事方面，需要進一步規范黨政正職在初始提名方面的權力和用人的責任；在財經工作方面，需要進一步規范黨政正職在融資、投資決策等方面的權力；在工程建設方面，除嚴格執行領導干部不得隨意插手干預工程建設的相關規定外，還要進一步規范黨政正職在重大項目決策、重大項目預算調整變更等方面的權力；在經濟工作方面，鑒于當前招商引資中給予獎勵及優惠比較隨意，不找市場找“市長”等現象比較普遍，有必要進一步明晰黨政正職在決定優惠措施等方面的權力。這種規范既要從實體方面考慮，也要從程序方面考慮。在實體方面，要劃出一些底線，說不清楚的、存在嚴重利益沖突的，應當明確禁止。在程序方面，要強化集體決策、專家論證、社會聽證等程序，不能個人隨意“涂鴉”。

中國新聞周刊：在我們現行的黨政領導體制下，黨政正職應該達到怎樣的分權限權才能實現有效的監督?

黃建國：從分權制權的角度而言，要實現對黨政正職的有效監督，一是權力的內容和界限要明晰。要對黨政正職的權力進行科學界定，明確權力范圍，確保權力設置的科學合理，防止其權力擴張和濫用。二是用權必須講程序。程序是實體的保證。無論是委員會制、還是行政首長負責制，黨政正職必須按照規定的程序行使權力，比如，領導班子討論決定“三重一大”事項時，黨政正職不能事先定調，必須在聽取領導班子成員和其他參會人員的意見后再表明自己的態度。又比如，規定不得以現場辦公會、招商引資會、文件圈閱等形式決定應該由領導班子集體決定的重大事項等等，這都是對黨政正職正確行使權力的保障和制約。三是權責要一致。要強化用權受監督、有權必有責的意識，有多大的權，就要擔多大的責，權責不能失衡。

中國新聞周刊：要達到這種狀態，制度還需要何種改進?

黃建國：要達到理想的監督效果，制度建設必須同步跟進。黨的十七大報告提出，要建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，這是解決黨政正職監督問題的一項根本性的制度建設。當然，也可以針對黨政正職某些容易出問題的具體權力，如干部人事、工程建設、土地出讓、政府采購、礦產開發、項目審批、減免稅費、融資貸款、提供補貼等制定一些分解限制和規范權力制度，就像湖南近幾年探索的。制度很重要，但更重要的是提高制度的執行力。要增強制度的權威，防止把制度當兒戲、當擺設。