“7090”政策與住房供應結構關系研究

霍詩雅

(佛山市禪城區土地儲備中心，廣東佛山 528000)

1 “7090”政策與住房供應結構的關系

“7090”政策是指國家建設部等九部委于2006年5月頒布的《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》(國辦發〔2006〕37號)中明確了的新建住房結構比例，即自2006年6月1日起，凡新審批、新開工的商品住房建設，套型建筑面積90 m2以下住房(含經濟適用住房)面積所占比重，必須達到開發建設總面積的70%以上［1］。住房供應結構，是指在住房市場細分的基礎上，確定的高、中、低檔子市場住房的供應比例［2］，即指保障性住房和商品住房。不過根據“7090”政策的規定，本文的住房供應結構更偏向于以套型來定義，即指保障性住房(包括廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房和限價房等)及商品住房的套型建筑面積90 m2以下住房面積占宗地開發建設總面積的比例。由此可見，“7090”政策對住房供應結構有約束的作用。

2 “7090”政策的發展及其弊端

“7090”政策出臺至今已接近六年，國家制定并頒布該政策的初衷是從政策層面上對項目規劃進行控制，利用把住房供應結構落實到具體的房地產項目，綜合利用城市土地資源，從而達到調控房價的目的。土地和房屋之間是源和流的關系，土地供應的規模、布局和時序直接決定新增房屋交易的規模和空間分布，兩者的均衡發展對城市經濟穩定發展意義重大［3］。然而面對多變的房地產市場，用此“一刀切”的政策來調節市場的美好計劃很難圓滿實施。即使在同一城市，不同地段適合開發的住宅產品也有很大不同，有些地塊適合建高檔公寓，有些地方適合建經濟適用房，市場需要什么樣的戶型應該由市場決定［4］。

“7090”政策從出臺到實施，一直受到社會輿論最大的詬病就是其沒有充分考慮市場及消費者需求的多樣性，過多地采取了行政手段，忽視了市場的自身選擇及調節機制，漠視了房地產行業自身發展的規律和特性，從而成為了地方自身發展甚至是招商引資上的一個制約瓶頸。

3 “7090”政策在佛山市禪城區實施的基本情況

3．1 佛山市禪城區的土地市場發展現狀

禪城區作為佛山市的中心城區，正處于經濟和城市快速轉型的新時期，土地市場發展趨勢由2007年至今基本持上升態勢，且住宅或商住用地均占成交總量的46%以上(見表1)。巨大的市場需求與土地緊缺、空間狹小、后備資源不足的客觀實際推動了“三舊”改造的大力發展。東華里改造項目、瀾石片區改造項目的啟動盤活了大量的存量用地，為禪城區在存量中尋找出巨大的發展空間，從而為招商引資創造了良好的機會。

表1 2007年～2011年佛山市禪城區土地公開交易基本情況

3．2 “7090”政策在佛山市禪城區的實施情況及存在問題

佛山市禪城區自“7090”政策出臺至今，對進行公開交易的住宅或商住用地基本能嚴格執行該項政策，并在《國有建設用地使用權出讓合同》中加以約定。但對于個別重點項目，尤其是舊城改造項目，如瀾石片區改造項目，因用地面積大，開發期限長，在實際操作中難以實施“7090”政策。

瀾石片區改造項目位于禪城區佛山大道以東、瀾石二馬路以南，總面積約145．07 hm2，實際改造面積約125．00 hm2，共分為七個地塊，是佛山市禪城區“三舊”改造工作的標桿項目，對于禪城區及佛山市的“三舊”改造工作均具有積極的示范作用，對于促進禪城區城市景觀提升及產業轉型升級具有重大意義。但該項目因地上建筑物拆遷、改造規模大等問題，需實施分期交付土地，開發周期長達8年，故在上述地塊對應的《國有建設用地使用權出讓合同》中未能對“7090”具體比例加以約定，但因此造成了“7090”政策在禪城區無法實施的現實問題，且從中可看出“7090”政策已成為了佛山市禪城區土地利用實際與招商引資策略之間的一個束縛。能否打破這個束縛，將嚴重影響到禪城區的進一步發展，因此，如何統籌兼顧土地節約、集約利用、住房實際使用和招商引資需求的難題的破解勢在必行。

4 破解“7090”政策束縛的對策

面對土地資源總量少、項目改造費用高、重點項目落地難的發展瓶頸，面對已經存在的“7090”政策的約束，該如何破解“7090”政策才能促進社會經濟更好地發展，促進房地產市場進一步持續健康發展的這個客觀實際，迫使佛山市禪城區展開了關于“7090”政策與住房供應結構關系的研究，最終制定并公布了《關于優化禪城區住房供應結構的指導意見》。該《指導意見》以分類指導、區域平衡及階段平衡為原則，通過以招商引資需要及市場需求為依據來確定具體項目的住房套型面積和比例來對區內的住房供應結構進行優化，從而破解“7090”政策的束縛，解決重點項目落地難的發展瓶頸。

4．1 重申住房供應結構的定義

《指導意見》嚴格執行“7090”政策的要求，對佛山市禪城區的住房供應結構進行了再次強調，住房是指保障性住房(包括廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房和限價房等)及商品住房;供應結構是指上述各類住房的套型建筑面積90 m2以下住房面積占宗地開發建設總面積的比例［5］。

4．2 以區域總體平衡為基礎

在遵守“7090”政策的前提下，《指導意見》提出了以總量平衡為基礎，以鎮、街道的行政區域為范圍，將禪城區劃分為四個統籌平衡區域，即祖廟街道、石灣街道、張槎街道、南莊鎮四個區域，執行屬地管理的原則，由各鎮、街道按發展需要，在行政區域范圍內對住房供應結構進行統籌平衡的方法。

4．3 具體項目具體分類

《指導意見》實行具體項目具體分類，以定義的住房作為分類基礎，把禪城區的項目分為保障性住房項目、普通商品房項目及區重點招商項目三個類別，并對三個類別中的供應結構結合實際作出了相應的規定。

1)保障性住房項目。

保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，本質上是“限套型、限房價”的兩限住房。故該類住房的建筑面積一般均在90 m2以下，如根據建設部《經濟適用住房管理辦法》第十五條，經濟適用住房單套的建筑面積應控制在60 m2左右。因此，結合保障性住房建筑面積的實際要求，《指導意見》對此項目的供應結構作出了套型建筑面積90 m2以下住房所占比例按100%控制的規定。

2)普通商品房項目。

普通商品房是指政府或房地商建造，由市場直接銷售的住房，建筑面積低于140 m2。對此類項目，《指導意見》原則上根據《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》(國辦發〔2006〕37號)的要求，以單個項目作平衡，對供應結構作出了套型建筑面積90 m2以下住房面積占項目住宅開發建筑總面積的比例不得低于70%的規定。

3)區重點招商項目。

《指導意見》以“一項目一政策”為下調比例原則，針對區重點招商項目的供應結構給予了套型建筑面積90 m2以下住房面積可適當下調，但必須達到30%以上的優惠政策，且該項優惠政策需經過禪城區土地招標拍賣掛牌聯席會議決定。

針對該項優惠政策，《指導意見》中又特別對禪城區重點招商項目的認定制定了詳細的申請程序。要成為區重點招商項目首先根據屬地管理的原則，需要鎮或街道作為申請主體，向區政府申請將轄區內地塊納入重點招商項目，進行區域平衡。其次需要鎮或街道提供其轄區內所屬的與申請項目地塊捆綁統籌住房供應結構的住宅地塊情況。再次需要提供這兩個地塊進行平衡的可行性報告，在可行性報告中必須明確申請地塊與被捆綁地塊的凈用地范圍、容積率等相關指標，對申請地塊90 m2以下住宅面積下調幅度及被捆綁地塊區域平衡可行性等進行測算，達到申請地塊與被捆綁地塊住房供應結構統籌平衡的最終結果，即此兩個地塊套型建筑面積90 m2以下的住宅總面積占兩個地塊總建筑面積的比例不得低于70%。最后該項申請經區政府審批通過后，區規劃部門須在對應地塊的規劃設計條件中明確項目套型90 m2以下面積的所占比例，區國土部門按規定在對應地塊的出讓合同中明確相關條款。

4．4 建立相應的備案與監督制度

建立相應的備案與監督制度能夠保障新政策的順利開展，該《指導意見》也不例外。《指導意見》中要求實行住房供應結構捆綁統籌平衡的項目必須在報經禪城區土地招標拍賣掛牌聯席會議通過后，也須報國土、規劃、建設部門備案，同時要求由地塊所屬的鎮或街道政府負責對其后續開發進行監督管理。被捆綁地塊若屬于未開發地塊，則須在與其捆綁的重點項目地塊成交之日起三年內進行開發建設;被捆綁地塊若不能在規定時間內動工建設，則區政府將暫定審批該地塊所屬鎮或街道轄區內其他地塊納入重點招商項目進行統籌平衡的申請，并在該鎮或街道后續推出的地塊中選取合適地塊完成平衡任務，以達到階段平衡的目的。

“7090”政策與住房供應結構的關系與房地產業的發展息息相關，《關于優化禪城區住房供應結構的指導意見》的出臺，通過優化住房供應結構，把住房供應結構與具體項目進行結合，以整個區域作為“7090”政策的實施范圍，做到了既繼續遵守國家政策，又破解了“7090”政策對禪城區現在存在的難題及今后發展的困境。

［1］國辦發［2006］37號，國務院辦公廳轉發建設部關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知［Z］．2006．

［2］基于變參CAPM的江西省住房供應結構變化趨勢的實證研究［J］．江西農業大學學報(社會科學版)，2009(20):18-20．

［3］回建強．“7090”政策如何在城鄉結合地區實施［J］．上海房地，2007(7):32-35．

［4］葉韜濤，姜明智．對70/90政策的思考［J］．山西建筑，2009，35(33):238-239．

［5］佛禪府［2011］81號，關于優化禪城區住房供應結構的指導意見［Z］．2011．