論我國環(huán)境政策有效執(zhí)行的障礙及對策分析

周 爽

摘要：我國環(huán)境保護政策并不缺乏，但卻長期不能被有效執(zhí)行。這主要是因為我國當前政府的績效評估體制不科學、環(huán)保部門的建設不完善、多元的政策參與主體和有效的政策激勵機制缺乏。文章將從這些方面分析我國環(huán)境政策有效執(zhí)行的障礙，并針對這些問題提出相應的解決對策。

關鍵詞：環(huán)境政策;政策執(zhí)行;績效評估;環(huán)保部門;政策激勵;公眾參與

環(huán)境保護政策作為公共政策的一個重要方面，其執(zhí)行的有效性關系到社會可持續(xù)發(fā)展及政府信譽和形象。近年來，國家出臺大量環(huán)境保護法和相關配套措施，但政策執(zhí)行的效果與政策制定的目標依然相差甚遠。因此，探析我國環(huán)境政策有效執(zhí)行的障礙與對策是十分必要的。

一、我國環(huán)境政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題及原因分析：

我國環(huán)境政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題主要包括以下幾方面：

（一）環(huán)境立法存在的弊端

1.環(huán)境法缺乏具體可操作性。

我國環(huán)境法有些規(guī)定過于原則和粗略，可操作性不強。例如《環(huán)境保護法》第29條規(guī)定，“對造成環(huán)境嚴重污染的企事業(yè)單位，限期治理”，但對于何謂“造成環(huán)境嚴重污染”卻沒有做出進一步的規(guī)定，實踐中難以把握。

2.對環(huán)境污染行為的處罰過輕，導致企業(yè)守法成本高。

我國環(huán)境保護的有關法律規(guī)定對環(huán)境污染的罰款數(shù)額太低，往往與企業(yè)造成的污染不成正比。處罰的收費標準規(guī)定僅僅略高于治理污染設施的運轉費。加之隨著物價、原材料價格的上漲，而處罰額度規(guī)定并未改變，導致多數(shù)企業(yè)守法成本過高，出現(xiàn)了企業(yè)寧愿繳排污費而不愿開動治污設施的畸形現(xiàn)象。

3.環(huán)境立法的指導思想依然停留在“污染—治理”上。

我國傳統(tǒng)的“污染—治理”的環(huán)保立法觀念遠未達到市場經(jīng)濟體制和粗放型增長方式的層面上，達到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，可持續(xù)發(fā)展的高度。在這種立法的指導思想下，環(huán)境法律法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性，環(huán)境經(jīng)濟法律制度立法薄弱，環(huán)境法律整體功能的發(fā)揮受到制約。

（二）當前的績效評估系統(tǒng)不科學

從現(xiàn)今我國公共部門的績效評估來看，這在我國是個還是個新興領域，尚處于起步階段。又由于我國以經(jīng)濟建設為中心的基本路線和解決社會主要矛盾的迫切需求，導致我國當前公共部門的績效評估以GDP的增長為導向，忽視環(huán)境保護等其它方面的因素。作為理性“經(jīng)濟人”的地方政府為取得政治上的晉升，在現(xiàn)有的績效評估體系下必然把GDP作為硬指標，環(huán)境保護作為軟指標，甚至出臺地方保護政策阻撓環(huán)境執(zhí)法，與污染企業(yè)聯(lián)合起來應付上級檢查。如此以來環(huán)境政策便無法有效執(zhí)行。

（三）環(huán)境保護部門的組織機構存在問題，在實際執(zhí)行中“徒有虛名”。

我國基層環(huán)保部門缺位的現(xiàn)象十分嚴重，三分之一的縣無環(huán)保局，即使有環(huán)保部門的地方，環(huán)境保護部門的建設也存在一些問題。

1.缺乏獨立性和自主活動能力。

理論上環(huán)境保護部門肩負著環(huán)境政策執(zhí)行和監(jiān)督的的責任，受上級環(huán)境保護部門的領導。但事實上，基層的環(huán)境保護部門的人、財、物均有當?shù)厝嗣裾茌?，沒有獨立發(fā)展所具備的基本條件，受地方保護主義的干擾十分嚴重，依附性強而自主活動的能力較差。

2.權責不統(tǒng)一，事實上的責大于權。

環(huán)境保護部門既要對工業(yè)企業(yè)進行監(jiān)察，對本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村環(huán)境進行監(jiān)察，還承擔著每年多起污染事故與糾紛調(diào)查處理事故的重任，可謂責任重大。但與此相矛盾的是環(huán)境保護部門并沒有被賦予與責任相當?shù)臋嗔?，造成事實上的責大于權。環(huán)境保護部門在監(jiān)督制造污染的企業(yè)時，既無權吊銷其營業(yè)執(zhí)照，也無權查封和扣押其生產(chǎn)設備、產(chǎn)品，更無權斷水、斷電。

3.資金、人才及相應的基礎設施建設的配備不到位。

資金方面，不少地方財政由于經(jīng)費緊張，對排污費的使用往往是只進不出，或進去容易出來難；人員方面，許多環(huán)保執(zhí)行人員并沒有較強的環(huán)保政策認知和執(zhí)行能力，加之高等教育對相關專業(yè)人才的培養(yǎng)不足以及人員編制等方面的問題，造成環(huán)保部門人才缺乏；基礎設施建設方面亦是如此，許多縣級執(zhí)法機構沒有執(zhí)法車輛和取證設備，監(jiān)控手段受到限制。

（四）環(huán)境政策執(zhí)行主體缺乏多元性

我國環(huán)境政策的執(zhí)行主體單一，缺乏公眾參與。發(fā)揮環(huán)境政策執(zhí)行主體的多元性，擴大環(huán)境政策的公眾參與可以給排污者施加一定的壓力。同時，公民和環(huán)境非政府組織的參與活動會通過示范和學習效應，影響到更多的人參與到環(huán)境保護事業(yè)中來。許多發(fā)達國家對多元政策主體的作用發(fā)揮得比較好，但在中國的現(xiàn)狀并不樂觀。這首先表現(xiàn)在目前我國的環(huán)境政策執(zhí)行主體仍然是政府，與第三部門等主體的合作不夠；其次是公眾意見得不到合理重視和合理聽??；再次，政府與新聞媒體大多成對立立場，有些地方政府為了避免曝光而千方百計的阻止媒體獲取資料及現(xiàn)場報道。

（五）缺乏有效的政策激勵機制

一方面中央政府不能有效激勵地方政府充分執(zhí)行環(huán)境政策；另一方面地方政府不能有效激勵企業(yè)投資環(huán)境保護。對于地方政府來說，環(huán)境政策的執(zhí)行見效慢而耗費大，在當前以經(jīng)濟建設為中心的背景下，中央政府往往對地方經(jīng)濟的發(fā)展更為重視而忽視環(huán)境保護，地方政府著力環(huán)境保護缺乏動力；對于企業(yè)來說，環(huán)境是公共物品，是可以“搭便車”的，并且投資環(huán)境治理的設備需要很大的成本，作為市場經(jīng)濟的主體在沒有足夠的政策激勵的條件下是不愿去做的。

二、對有效執(zhí)行環(huán)境政策的對策探討：

針對上述環(huán)境政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，應注意完善以下幾個方面：

（一）健全完善環(huán)境保護政策

1.制定具體化、可操作性強的環(huán)境保護法。

制定可操作性強的環(huán)境法律法規(guī)。對于其中涉及操作的一些概念、范圍、術語作出必要的解釋和限制性規(guī)定，減小如排污許可證制度等的適用范圍的彈性，嚴格界定污染排放標準、把管理和監(jiān)督制度作為法律明文規(guī)定而非配套措施頒布，避免地方政府執(zhí)行中的政策變通。

2.適當加強對環(huán)境污染行為的處罰。

加大對環(huán)境污染的處罰規(guī)定，對環(huán)境違法企業(yè)一律按照法律規(guī)定罰款額度的高限嚴厲處罰，同時對企業(yè)加倍征收排污費；如果企業(yè)治污設施不達標或不運行，就執(zhí)行“按日計罰”的處罰機制。偷排了多少天就罰多少天的錢。不能像環(huán)保部門只能對違法企業(yè)一段時期內(nèi)的同一違法行為處罰一次。

3.轉變環(huán)境立法的指導思想 。

我國的環(huán)境立法的指導思想不能再以“污染——防治”為主，筆者認為要改善環(huán)境污染狀況，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展就應當轉變?yōu)椤胺e極預防”為主的指導思想，從單純的保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，轉變?yōu)橐匀藶橹行牡淖匀弧鐣?jīng)濟復合系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展基礎上循環(huán)經(jīng)濟活動模式。

（二）完善當前的績效評估機制

1.改革當前以經(jīng)濟GDP為主的政績評價機制。

引入綠色GDP概念，將一系列環(huán)保指標納入干部政績考核體系。例如公眾對環(huán)境質(zhì)量的評價、空氣和飲用水質(zhì)量的變化、森林覆蓋增長率等，并建立完善的信息系統(tǒng)，進行及時的信息收集和分析，以便在衡量經(jīng)濟發(fā)展的時候能夠計算環(huán)境和生態(tài)成本，反映發(fā)展的真實水平。

2.實行環(huán)境責任追究制。

將環(huán)境政策執(zhí)行年終考核與執(zhí)法成果結合并予以公示，將執(zhí)法區(qū)域落實到具體負責人也予以公示，建立完善領導干部的綠色境成本從經(jīng)濟增長的數(shù)值中扣除。實行主要領導干部離任環(huán)境保護審計制度。

3.引入綠色績效評估體制中的公民參與機制。

在政府的環(huán)境治理方面，由公民協(xié)助和監(jiān)督政府機構對他們的開支、行動和承諾負責。以“人民滿意不滿意，人民答應不答應，人民贊成不贊成”作為最高準則。由公民選擇、界定應評估的對象，使績效評估得到公民的理解和支持。

（三）加強環(huán)境保護部門的建設

1.增強地方環(huán)境保護部門執(zhí)法活動的獨立性。

改變以塊領導模式，形成地方各級環(huán)保部門以條領導為主，成為直屬國家的能獨立行使環(huán)境監(jiān)督權的行政執(zhí)法監(jiān)督機構，獨立依法行使職權。筆者認為環(huán)境執(zhí)法中所需的經(jīng)費可考慮由中央直接撥款，財權由中央掌握，從而改變其對地方政府的依附，但與此同時實行責任追究制保證經(jīng)費“落到實處”。

2.賦予環(huán)境保護部門必要的行政強制手段，加大環(huán)境保護部門環(huán)境政策的執(zhí)法力度。

對目前的環(huán)保法律、法規(guī)加以修改，擴大環(huán)境保護行政執(zhí)法的權限，增強環(huán)境保護行政執(zhí)法的強制手段，賦予其一定的強制執(zhí)行權。如查封、扣押、沒收，落實對違法排污企業(yè)“停產(chǎn)整頓”和出現(xiàn)嚴重違法行為的地方政府“停批停建項目”權等。做到權力和責任相統(tǒng)一。

（四）建立環(huán)境政策執(zhí)行上的合作網(wǎng)絡關系

1.拓寬公民參與途徑，發(fā)揮非政府組織的作用。

在擴展公民的環(huán)境政策參與方面可考慮構建環(huán)境政策執(zhí)行的聽證制度、電視電話會議和電子行政等制度，充分保障公民意愿的表達。細化并公示確定公眾范圍的規(guī)則及確定的公眾范圍，做出不干涉書面承諾，確保公眾意見的真實性；加強環(huán)境政策宣傳，提高公民對環(huán)境保護重要性及環(huán)境政策的認知，并鼓勵公民對制造污染的企業(yè)予以舉報，對政府的環(huán)境政策執(zhí)行情況予以監(jiān)督。另外，還應充分重視發(fā)揮環(huán)境非政府組織的作用。

2.化敵為友，改變政府與新聞媒體的對立狀態(tài)。

新聞媒體不僅可以幫助監(jiān)督政府的環(huán)境政策執(zhí)行情況，還可以幫助政府宣傳環(huán)境政策，增強公民的環(huán)保意識.政府應正確看待新聞媒體的角色和作用，化敵為友建立互相配合、有效監(jiān)督的新型關系。加強對媒體環(huán)保宣傳的激勵，如可考慮對宣傳環(huán)境政策有力和揭發(fā)環(huán)境污染企業(yè)有功的媒體給予資金上的支持；另外，還可運用評選十大環(huán)保新聞等激勵手段，通過給予相應的表彰，提高媒體的知名度，引導媒體開展環(huán)境保護宣傳工作。

（五）建立政策激勵機制

1.中央政府對地方政府環(huán)境保護的政策激勵。

首先，對因環(huán)境保護作出的犧牲予以補償，比如如地方政府確實是因堅決執(zhí)行環(huán)境政策而導致財政收入相對較低的，中央政府不應對其施加壓力，相反還應對其保護環(huán)境過程中的人力、財力等予以補償鼓勵其大力創(chuàng)新發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；其次，對較好執(zhí)行環(huán)境政策的地方政府給予公開表彰。

2.地方政府對企業(yè)環(huán)境保護的政策激勵。

首先，利用稅收杠桿的調(diào)節(jié)，對積極投資環(huán)境治理的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠的政策；其次，增加環(huán)境保護在企業(yè)評優(yōu)評先中的比重。對環(huán)保工作出色、綜合利用廢棄物進行生產(chǎn)的企業(yè)進行獎勵；對環(huán)保工作較差、沒有達到環(huán)保既定目標的單位進行嚴厲懲罰；對污染環(huán)境的企業(yè)在評優(yōu)評先中實行一票否決制。

參考文獻：

[1]王金南等.中國環(huán)境政策改革與創(chuàng)新[M].中國環(huán)境科學出版社，2008.

（作者簡介：周爽（1988.6-）, 女, 湖北人, 碩士在讀, 華中師范大學, 研究方向：行政管理 二級學科：地方政府學。）