漁業糾紛的“政治賬”

雷志華

最近數月，中國漁民因屢被別國追逐、抓扣或與對方發生暴力沖突等出鏡率頗高。至今已持續近兩個月的中菲黃巖島對峙，起因也是漁業糾紛。過去兩三年間，在有著海上利益的黃海、東海以及南海海域，中國與8個海上鄰國中大多數國家都發生過漁業糾紛。

“漁業糾紛頻發，有政治的原因也有經濟的原因，但根本上還是政治的原因。”國家海洋局原海洋發展戰略研究所高級工程師許森安對《南風窗》記者說。從中國的角度來看，每起漁業沖突的具體原因可能有所不同，但所有這些糾紛，構成了一筆錯綜復雜的“政治賬”。如何算好這筆“政治賬”，中國面臨著國內和國際雙重挑戰。某種程度上說，目前中國漁民的處境，也是中國發展海洋經濟、走向海洋大國所面臨的困境的縮影。

漁業協定是非

漁業協定是指有關國家之間、國際組織之間就漁業活動或漁業合作所簽訂的協議的總稱。但從新中國建立后的歷史看，漁業協定最初就與政治密切相關，甚至被賦予了一定的政治功能。中日之間首份漁業協定是1955年由兩國民間團體談判后簽訂的，當時中國推進中日漁業合作，有服務于在對日關系上“以民間外交促官方外交”之意。中日漁業協定的“非官方”身份，一直持續到1972年兩國邦交正常化。

雖然同為重要的海上鄰國，但中韓建交前從未有類似的“民間漁業協定”，這與當時的政治大環境有關。2000年中韓簽訂漁業協定，也是在1992年兩國建交后經貿關系迅猛發展背景下的合理安排。中國與越南于1957年首次簽訂北部灣漁業協定，此后兩國在漁業領域的互動長期隨政治外交關系的變化而波動。1990年代中越關系正常化后，兩國漁民在漁業資源豐富的北部灣沖突頻發，中越兩國經過多輪談判在2000年簽訂《中越北部灣漁業協定》。

漁業協定本應有界定漁業權利、緩解漁業糾紛的作用，但不可否認的事實是，近年來與中國相關的漁業糾紛中，漁業協定成了沖突的誘發因素之一。在這一點上，中韓漁業協定表現得尤為明顯。中韓漁業沖突開始變得頻度高、烈度強，正是在兩國2000年簽訂漁業協定之后。中韓漁業協定確定了“專屬經濟區”、“暫定措施水域”和“過渡水域”，兩國漁民此前在黃海大部分水域自由捕魚的狀況受到限制。更為關鍵的是，中韓漁業協定把黃海的“黃金漁場”，同時也是中國漁民的傳統漁場劃給了韓方。隨著近海漁業資源的枯竭，中韓漁業協定進一步擠壓了中國漁民的生存空間，導致某些中國漁民在利益的驅使下選擇“鋌而走險”。

“漁業協定的簽署不可避免地會因種種原因而導致我國漁民傳統漁場的喪失等問題。這在一定程度上給我國漁民的生產生活帶來了影響。”暨南大學國際關系學院鞠海龍教授在接受《南風窗》記者采訪時說。他表示，漁場是漁民捕撈的主要場所，沒有了漁場就沒有了漁業活動，漁民就將直接承擔這一外交行為的后果。“因此，要實現涉漁各方之間的漁業合作，簽訂漁業協議等，都必須以漁場作為基本的出發點。”

中國與日韓之間漁業協定留下的“灰色地帶”，也是漁業沖突的潛在引爆點。中日韓在東海、黃海所主張的專屬經濟區存在重疊的部分。1965年日韓首次簽訂漁業協定時，對于東海共同漁區的界定，沒有考慮中國的利益關切。1999年日韓簽訂新的漁業協定，同樣也沒有與中方商量。當年中國外交部發言人孫玉璽還就此發表聲明，稱日韓漁業協定侵犯了中國在東海中、日、韓三國交界水域的專屬經濟區主權權利，并申明中國在該區域的專屬經濟區權益以及漁業活動不受該協定的限制。同樣，韓國對于1997年簽訂的中日漁業協定也持有異議，認為該協定“臨時措施區域”與韓國主張的專屬經濟區有重疊的部分。

與中日韓之間漁業協定“不完美”相比，中國與越南、菲律賓、馬來西亞、印尼、文萊等南海聲索國之間未簽訂漁業協定，給漁業糾紛埋下的隱患更大。2002年簽署的《南海各方行為宣言》中沒有涉及漁業問題，而現階段中國與南海聲索國發生的矛盾和沖突大多因漁業糾紛而起。鞠海龍對此解釋說，《宣言》簽訂時并沒有涉及漁業合作領域，一是因為漁業屬于低敏感度的海洋資源；二是因為漁業資源本身具有國際性和高度洄游性，無法從根本上界定資源所屬國家的范圍，而能夠明確的漁業捕撈權在此之前也沒有獲得解決。

“中國與韓國等國簽訂漁業協定都不是一蹴而就的，而是經歷了較長時間的協商，基本上是雙邊意愿共同的結果。中國與菲律賓、馬來西亞等國沒有簽訂相關協定與南海爭端有關，但也與相關國家對待這一問題的基本態度和政策意愿有關。”鞠海龍說。他認為，從技術層面看，漁業協定一般涉及雙方的專屬經濟區中的漁業活動，但是菲律賓和馬來西亞與中國在南海地區的權益一直存在爭議。主權爭議沒有解決的情況下，確定專屬經濟區的權益是比較困難的。

上海社科院海洋法研究中心主任金永明認為，根據當前的形勢，中國可以就漁業合作、漁業管理提出要求，就這些問題與東盟相關國家進行磋商，這樣可以在一定程度上減少漁業糾紛。鞠海龍說：“2004年9月，中國和菲律賓簽署了《中國農業部和菲律賓農業部漁業合作諒解備忘錄》，雙方決定在漁業領域開展層次更深、范圍更廣的合作。同年，中國和馬來西亞進行了3次漁業合作談判，促成了中馬漁業合作論壇的召開。這些努力都是中菲、中馬之間漁業合作的重要表現。如果雙邊關系發展正常，這些協議可能會對漁業協定的簽署有幫助。”

發展的困境

根據中國漁業統計年鑒，2006年至2010年，中國海洋捕撈產值分別為969.14億元、971.13億元、1092.88億元、1155.38億元、1272.13億元。但逐年穩步增長的產值背后，卻伴隨著愈演愈烈的涉外漁業沖突。據韓國媒體統計，2006年至2011年，韓國共扣留約2600艘中國漁船，近5年來韓方對中國漁民罰款高達294億韓元，約合1.64億人民幣。中國農業部南海區漁政局的統計顯示，1989年至2010年，在南海海域共有約750艘中國漁船、1.13萬名中國漁民遭到過外國船只的攻擊、襲擾或扣留。

“中國與鄰國漁業沖突主要表現在中國漁民遠海捕魚過程中遭遇別國‘執法方面。主要原因在于中國與周邊國家的海洋劃界問題尚未解決。”鞠海龍分析說，中國漁民遠海捕撈的范圍，承襲的是歷史以來的傳統漁業活動范圍。然而，近年來隨著周邊國家力爭首先制造“爭議”、繼而擴張海上權益等政策的出臺，中國漁民在傳統漁場的活動也隨之遭到越來越多的挑戰，面臨爭議國家嚴酷執法的壓力越來越嚴重。我國對遠海作業漁民的政策支持雖然有所改變，但仍然無法彌補漁民在傳統遠洋漁場捕魚所遭遇的損失。

涉外漁業糾紛的增多，折射了中國漁民所面臨的生存困境，同時也反映出目前海洋捕撈產量逐年增長的局面面臨越來越大的壓力。漁業資源萎縮是世界性問題，但在中國表現得更加突出。近年來中國漁民更多地走向遠海捕魚，是中國漁業發展趨勢使然，也是近海漁業資源枯竭背景下的無奈選擇。中國沿海環境污染、圍海造地以及破壞性捕撈，迫使中國漁民不得不到更遠的南海海域捕魚。金永明說：“國內因素是涉外漁業糾紛頻發的一個重要原因，沿海大片海域被‘包產到戶的人占有，近海漁場大幅減小。我們要盡快理順相關法律以及配套法規，確保漁民在不能從事捕魚活動的情況下有其他出路。”

漁業轉型已成為中國海洋漁業必須破解的難題，這涉及漁業管理體制的改革以及一系列配套措施的跟進。韓國1990年代初開始推動漁業轉型，政府投入大量資金實施“減船政策”，減少大中型漁船數量，推行捕撈限額制度，以保護漁業資源實現漁業可持續發展。中國近年來也開始實施類似政策，但效果不盡如人意。中國漁業統計年鑒的數據顯示，中國從事海洋捕撈的漁船數量從2006年的21.13萬艘減少到2010年的20.45萬艘，減少約6800艘，但同期漁船噸位卻從546.33萬噸增加到601.09萬噸。中國從事海洋漁業的人口仍在逐年增加，2010年已達578萬。

“一般意義上講，漁業轉型涉及內部轉型和外部轉型。前者包括漁業產業結構、漁業生產方式、漁民角色轉變、漁業企業發展戰略等方面，后者包括資源環境、管理法制等方面。”鞠海龍分析說。他指出，目前我國單一近海捕撈狀況未能改觀，公海大洋性漁業比重小、國際競爭力不強，而漁民勞動力過剩、技術與漁業設施落后，漁業企業受自然和貿易因素制約等問題也比較突出。

海洋權益角力

在黃海、東海以及南海海域，漁業糾紛的實質是海洋權益爭議問題，漁業糾紛也正被某些國家當作撬動海洋權益這盤棋局的杠桿。鞠海龍以南海局勢為例分析說，當前南海爭端凸顯在海島主權和海域管轄權兩個方面。從國際法的角度，《聯合國海洋法公約》所界定的海島主權，可以向外劃領海、專屬經濟區、外大陸架等海洋管轄權。然而，由于南海爭端的矛盾發展，很多國家對海島主權和海域管轄權執行了“分頭并進”的政策。“強化某一海域的管轄權在某種程度上會增加最終解決爭端問題的便利和優勢，這就是最近幾年南海漁業管轄權沖突日益嚴重的原因。”

韓國加大在黃海相關海域的漁業執法力度，目的絕不僅僅在于保護漁業資源，而是想通過強化管轄權來影響未來專屬經濟區的劃定。2010年中日釣魚島撞船事件中，日本在扣留中國船長后立即啟動國內司法程序，也是出于類似的考慮。英國海洋法專家羅賓·丘吉爾曾對漁區與專屬經濟區之間的關系做過論述，他指出：“理論上說，漁區與專屬經濟區的劃分是有些不同的，專屬經濟區要比漁區給沿海國更多的權力和管轄范圍。然而漁區邊界受到由專屬經濟區劃界所支配的習慣國際法的影響，從目前國際實踐來看，漁區邊界往往與專屬經濟區邊界是一致的。”

在東海、黃海海洋劃界問題上，中國主張公平原則和大陸架自然延伸原則，而日本和韓國則堅持中間線原則。中日漁業協定和中韓漁業協定對漁區面積的劃分，總體上遵循的是有利于日韓的中間線原則，這顯然對海岸線更長的中國不利。盡管在漁業協定談判過程中，中國與日本和韓國都表示漁區的劃界不影響將來的海洋劃界，但近年來日韓在有關漁區管理執法上的強勢，勢必使中國在未來的海洋劃界上處于不利地位。從這個意義上講，中國有必要從戰略高度重視漁業協定問題，而如何處理和應對漁業糾紛，也已經超越了漁業問題本身。

南海的局勢更為復雜。在中國主張擁有主權、管轄權的200萬平方公里的南海海域中，與鄰國存在爭議的多達150萬平方公里。《南海各方行為宣言》是目前中國與東盟國家唯一一份有關南海問題的政治文件，隨著南海爭端頻現，制定具有法律約束力的“南海行為準則”的呼聲越來越高。5月23日，東盟國家在柬埔寨舉行會議，完成了制定“南海行為準則”草案的核心和關鍵要素內容。東盟已將該草案提交至東盟高官會與外長會議進行審批，隨后還將同中國就草案的內容進行談判。

“中國對制定這樣一個行為準則是持積極態度的，同時也認為，如果相關國家缺乏互信，那么制定具有法律約束力的行為準則是有難度的。”海洋法專家金永明表示。他分析說，中國政府認為，相關國家談判行為準則時應該不涉及主權、劃界，而要等低敏感度領域，比如海洋科技、海洋救援等合作進一步加深加強之后，再考慮這個問題。“目前制定‘南海行為準則存在一個關鍵障礙，那就是如何從法律上對待東盟一些國家搶占中國的島礁及在爭議海域開發資源的活動。這必將是制定行為準則過程中無法回避的問題。”