走出“政治性反腐”

呂溢洋

“政治性法律”

5月14日，國家預防腐敗局官方網站公布了該局副局長崔海容在香港廉政公署第五屆國際會議上的發言。據其透露，1982年至2011年30年中，因違犯黨紀政紀受到處分的黨政人員達420余萬人，其中省部級官員465人；因貪腐被追究司法責任的省部級官員90余人。僅2003年到2011年9年中，因貪腐被移送司法機關的4.2萬余人。

顯然，腐敗的高發、易發、多發態勢沒有改變，反腐敗的高壓態勢也沒有改變。

巧合的是，幾乎是同一時間，圍繞《學習時報》一篇關于官員財產申報仍需要10年以上時間的文章的討論熱烈展開。而在廣東省第十一次黨代會上，中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋特別提到，要切實加強對黨員領導干部尤其是“一把手”的監督，進行領導干部個人財產申報試點。針對此前一些地方官員財產申報試點不了了之的結局，有學者提出，應該上升到法律層面，糾正“重政策輕法律”的現狀。北京大學政府管理學院教授李成言則認為，官員財產申報為時不會太遠，因為執政黨會考慮現在的執政風險和執政安全。他預計，立法層面的工作3年后應該會開始。

反腐立法肯定是好事，也是法治完善的需要，并且筆者也相信，不遠的將來，必定會出現一部公眾廣泛參與、專家學者集思廣益而成的科學而又完善的反腐法。然而，我國尚處于“政治性法律”向“法理性法律”轉變的階段，這也是大部分新興國家必經的階段。政治性法律就是指法律的制定多是根據政治利益，而非依據基本法理。與其相對應的就是符合法理原則的“法理性法律”。

總的來說，我國的實際情況是，傳統的“大政府”模式，在我國的法治進程中一步步瓦解。起初，政府在立法上擁有完全話語權，但現在立法權在人大逐漸坐實；目前政府尚對司法有相當的話語權，但隨著政治體制的完善與民主政治的發展，司法權終會被納入法治軌道，政府未來的角色還是要回歸“執法施政”的角色。然而，一旦進入這個階段，法治與政府間的攻守戰必定會是長期的，因為政府已經無路可退。

尚對司法有相當話語權的政府，難以得到有效的司法監督，腐敗官員也仍將有恃無恐。權力集團的結合，使得民眾沒有第三方的支持，處于孤立無援的地步。反腐工作的進行舉步維艱，腐敗局面的愈演愈烈也就不難理解了。

私力抗腐與公力反腐

依據反腐程序的發起主體不同，可以把反腐行為分為私力抗腐與公力反腐兩種。私力抗腐就是指公民用個人力量來搜集證據，提供線索，與腐敗分子抗爭。隨著網絡社會的到來，民眾在網上形成了一股巨大的力量，可以把一些較明顯的腐敗現象快速地推到“前沿”。聚焦產生的壓力，足以引起相關部門的關注，進而得到妥善處理。比如說最近的“湘潭神女”案，以及前幾年的“天價煙”事件等等。

但是這只是“小打小鬧”，大多數腐敗還是難以發掘的。因為腐敗官員的相對方不是普通的公民，而是與其同處于一個利益鏈條中的行賄方及受益方。普通的公民作為權錢交易的第三方，意欲私力抗腐難以實現。首當其沖的“攔路虎”就是取證。憑借私力獲得的證據，大多是通過“監聽監視”等秘密手段得到的非法證據或傳聞證據。這些證據面對司法過程中部分法律規定的“暫時性失效”，是不堪一擊的。因此，私力抗腐這條路不易走通。

公力反腐，實際上，也就是反貪機關的權力行使。我們來舉個例子：A縣反貪機關領導甲決定對本縣一行政機關領導乙進行調查。從法律角度來看，理所應當，并無不妥。但是從政治角度看，甲面臨著不小的風險：若查出乙有問題，則乙所在的政治利益鏈條便面臨崩潰，牽扯到的問題官員可能高出多級；若沒有查出乙的問題，甲的政治前途受影響不說，聲譽受到破壞的乙也會產生巨大的敵對心理。因此，甲只好“多向上級匯報，少自作主張”，依上級批示進行查案了。由于摻雜了太多的個人利益因素，反貪機關往往不到萬不得已不會輕易出手。

四種查案類型

所謂“萬不得已”的情況，至少有以下四種：

“斗爭型查案”，也就是政治斗爭中，角力失敗者被調查，也可以體現為掌權者打擊異己的手段。比如說，原郴州市紀委書記曾錦春，利用職權，打擊不聽從自己意見的官員，將“雙規”權力用到極致，最終使得郴州下轄各縣區市出現了一個“雙規受害者群”。甚至還出現過對個體老板的“雙規”，從而使得“雙規”權得以延伸應用到黨外人士身上，這也淪為了一個笑柄。

“威懾型查案”，主要是新官上任初期，點起推行廉政的“三把火”，主要以威懾為目的進行查案，強化自身權威，樹立本人威權形象。比如說近期正在接受調查的廣東茂名原市委書記羅蔭國。2007年4月，接任茂名市委書記的羅蔭國身兼三職，除了市委書記外，還兼任市人大常委會主任與市黨風廉政建設領導小組組長。2008年10月，中央召開全國黨風廉政建設工作電視電話會議，茂名市委書記羅蔭國在北京主會場作了發言，對“茂名經驗”進行了介紹。茂名也是全國唯一一個作經驗介紹的地級市，得到了充分肯定。而在這之前，全國已有10多個省以及上百個市縣來茂名市考察學習。

據了解，當年所謂茂名市反腐經驗也就是，“在茂名市的反腐格局下，市委書記羅蔭國是反腐倡廉的最高領導者和第一責任人，黨政齊抓共管，紀委起組織協調作用，檢察院、監察局等法定的反腐部門成為附屬品。”并且，既是領導者，又是督察者，又是被監督者的市委書記羅蔭國，“親自部署重要工作，親自過問重大問題，親自協調重點環節，親自督辦重要案件”。樹威成功的羅書記，接下來也滑入了貪腐的深淵，市轄6個縣（區）的主要領導全部涉案。有意思的是，查辦茂名大案時，第一件事情是調整最關鍵幾個人的位置，因為他們都是羅蔭國的人。

“任務型查案”，即為完成上級任務，或為完成年度指標而辦案。上級檢察院給下級檢察院下達反貪指標，作為考核標準，已經是眾人皆知的“秘密”。2010年，山西省幾個人大代表聯名提出《建議檢察系統改變辦理反貪案件下指標的做法》，在當年年末，檢察機關給予了積極的回應。然而，全國范圍內的下任務、定指標的辦案方式，仍屢見不鮮。今年4月份，湖北某市的一個基層檢察院開展院務會議，總結季度工作時，就作了如下總結：“反貪局克服人事調整后業務不熟的困難，注重挖窩帶串，深挖案中案，成績斐然，一季度共立案偵查貪污賄賂案件11件，完成全年目標的69%……”

“安撫型查案”，指發生重大事件，造成重大不良影響，民憤極大時，抓幾個典型予以舒緩。由群體性事件牽出地方黨政部門主要官員的腐敗案件，近年來在各地并不少見。一旦發生群體性事件，最后往往以官員或違紀或違法而被查處或被免職收尾，我們完全可以將其理解為安撫民憤的一種手段。

總之，我國現階段的反腐工作，許多情況下變成了“政治性反腐”，這項工作被嚴重手段化了。

手段化的反腐與穩定

以“安撫型查案”為例，一旦出現了群體性事件，為了安撫群眾，主要領導被停職，進而接受反腐調查似乎成了一條定律。展開的調查工作極富效率，極富激情。媒體隨之跟進，勝利宣告隨即出現。這在我國是屢見不鮮的現象了。為什么群體性事件一定會啟動反腐程序呢？或者說，為什么群體性事件可以突破腐敗圈的利益維護呢？因為，穩定是一切的前提。

將反腐視為維護穩定的手段和將其視為穩定遭破壞之后“修復穩定”的手段，代表了一種價值觀，并向我們揭示了這樣一個規律：在“維護穩定”這一底線上下浮動來處理反腐是大多數反貪機關的選擇。恰如價值規律。

因此，反貪查處高峰與群體性事件聯系緊密。而這一現象的根源就是反貪被視作平息群體性事件的一種手段。這也令我國民眾養成了一個不怎么好的習慣，即將“遇事則撤官”當作定律。我們大家都下意識地接受了這一定律。

比如說，A縣發生民眾打砸縣政府事件，上級赴現場調查，不久就會將縣政府主要領導停職、免職。接下來，司法機關介入調查。最終查出某領導存在貪腐行為，依刑事程序處理，“給了全縣人民一個滿意的交代”。全縣人民這時便歡欣鼓舞，敲鑼打鼓，“世間自有公道在”，“惡有惡報”。媒體也開始對其進行“家底曝光”，言必稱“狗官”，一派憤慨。記得前幾年發生的平頂山礦難，監察部一位領導便聲稱一定要查清礦難背后的貪腐問題。凡出事故，就必定是“貪腐”惹的禍。

但是我們要注意的是，查處問題官員之后，A縣的原有民生問題并不意味著得到了根本解決。可是即便如此，民眾對政府的敵對心理就瓦解了，他們會同新任官員展開合理溝通。經過了一番宣泄之后，民眾便不可能再聯合在一起，發生群體性事件了。這是一個屢試不爽的妙招，也是地方政府在資源不足背景下迫不得已的舉措。撤幾個屬于“可再生資源”的官員，來緩解資源不足在地方呈現的矛盾，是十分“劃算”的。

這種處理矛盾的“障眼法”與古人的智慧不謀而合，如三國時代曹操斬糧官。不同的是，糧官無辜，而貪官是罪有應得。

上述策略有個極大的副作用就是在消耗執政黨與政府的權威，實質上就是“殺敵一千自損八百”的“七傷拳”。在過去的時代，民眾會容忍貧窮、饑餓乃至不公，并且對自己的一點點收獲也會心存感恩。而一旦這個注定會過去的時代過去之后，政府便進入權威消耗模式。也就是說，政府要為社會存在的種種不良現象“埋單”，社會轉型期內權威消耗的速度也不可避免地越來越快，民眾對社會不公的容忍度越來越低。這也是現今我國屢發群體性事件的原因之一。

面臨這種情況，我們需要盡快從“政治性反腐”中走出來。