食品安全的系統性危機

邢少文

“剛吃飽，就出現了食品安全問題。很不好意思，這件事情我們很不好意思。”2011年“兩會”期間，國務院副總理王岐山如是說，此后，又有溫家寶總理對食品安全面臨“道德滑坡”和李克強副總理“亂世用重典”的痛心疾首之說。

所謂民以食為天，如果說，30多年前，怎么吃飽是具有最大共識的一件事情，現在，怎么吃得安全，大概是上至國家領導人，下至平民百姓，最具共識的一件事。

中國30多年的劇裂變革中，催生了很多社會矛盾，也隱藏著諸多社會危機，而在食品安全問題上，幾乎聚集了這個時代所有的焦灼：政府失位，資本逐利，環境惡化，道德滑坡，信仰缺失，盲目消費主義等等。在食品安全領域中所展示的中國社會圖景，顯得危機深重。

沒有一個人是孤島，在每一種社會危機中，每個人都應反躬自省。在當下中國的工業化和市場化轉型過程中，食品安全已步步走向系統性危機。要擺脫這痛苦的轉型，盡快走出危機，需要的是社會各方力量的共治與努力。

反思農業

1958年1月，美國海洋生物學家卡森接到一封朋友的來信。信中描述了一個小鎮的春天如何異乎尋常的安靜，聽不到鳥鳴，感覺不到任何自然的氣息。她為此進行了4年的調查，寫成了《寂靜的春天》一書，書中以扎實的數據和資料，嚴肅地指出人類不加選擇地濫用農藥、殺蟲劑和除草劑等化學合成制劑，將會危害鳥類和其他野生生物，并通過污染食品、空氣和水，直接威脅人類的健康和生存。1950年以后直至60年代中期，世界糧食生產廣泛使用滴滴涕和六六六等多種對環境和人體形成毒害的有機氯農藥。

這是一部劃時代的著作，也是農業生產工業化過程中的一次深刻反省。其后引發巨大的爭論，并得到美國國會的重視，也摧生了美國第一個農業環境組織的誕生。1972年，美國禁止使用滴滴涕。

在發達國家的食品安全監管史上，幾乎都可以找到這樣的共同歷程——從餐桌到田園，大量食品安全的危機鏈條，源于農業生產方式的變革。農藥、殺蟲劑、除草劑等化學工業產品的使用，大大提高了農產品產量，但也帶來了嚴重的環境污染問題。

鎘大米、毒豇豆、毒茶、“絕育”黃瓜……在中國這些食品安全事故背后，同樣是農業被過度化學工業化。

進入70和80年代后，強毒性農藥被代之以有機磷類、氨基甲酸酯類、擬除蟲菊酯類等殘留期較短、用量較小也易于降解的多種新農藥類型，但中國則到了1983年才頒布完全禁止滴滴涕。在此之前，大部分水稻均在此種農藥環境下生長。

農業生產中濫用農藥在毒化了環境與生態系統的同時，導致了害蟲抗藥性的出現與增強，這又迫使人們提高農藥用量，變換使用多種農藥來生產食物，出現了蟲、藥、食品、人之間的惡性循環。

在高度發達的商業社會，大生產、大流通經濟運作模式成為人類新的生活方式，菜不分春夏秋冬，食不分東西南北，大流通使得食品的豐富性大大增加，但也加劇著農業生產的化學工業化。

農藥殘留、動物激素、受污染的空氣和土壤所帶來的惡果正在呈現。中國科學院植物研究所首席研究員蔣高明指出，目前中國化肥的平均施用量是發達國家化肥安全施用上限的兩倍。

反季節果蔬生產，加劇了農產品中的藥物殘留；動物“速成班”將雞、鴨、鵝等禽類的生命周期縮短至28至45天，豬縮短至2.5至4個月，“這些嚴重違背生物學規律的種植和養殖模式大量泛濫，令各種農藥、激素和添加劑充斥城鄉食品。”蔣高明說。

工業化生產對環境的破壞大肆侵蝕農業和農產品，根據環保部的不完全調查，目前全國受污染的耕地約1.5億畝，全國每年因重金屬污染的糧食達1200萬噸。

如果說這是一個互相投毒的時代，那么，在源頭上，投毒的過程已經開始，它導致了兩個現象，一個是食品的可替代越來越差，所以，盡管共識早存，重典頻出，卻依舊無法扭轉食品安全愈發惡化的趨勢，因為，我們無處尋找真正安全的食物，另一個則是食品源頭生產者不吃自己銷售的產品，我們賴以生存的安全食物鏈從道德底線的層面就已經開始瓦解。

混亂的食品加工業

“工廠把發霉的火腿切碎填入香腸；工人們在肉腚上走來走去并隨地吐痰；毒死的老鼠被摻進絞肉機；洗過手的水被配制成調料……”

這是美國作家厄普頓·辛克萊1906年創作的小說《屠場》的片段，描繪的是芝加哥某肉類食品加工廠。傳說當時的美國總統羅斯福在白宮邊吃早點邊讀這本小說。讀到這里時，羅斯福大叫一聲，跳起來，把口中尚未嚼完的食物吐出來，又把盤中剩下的一截香腸用力擲出窗外。

當年6月，美國國會即通過了兩部聯邦法律：食品和藥品法案以及肉類檢查法案，并建立了調查小組，這個調查小組是美國食品藥品監督管理局的雛形。

后來，在中國，有一位復旦大學的歷史系學生創辦了一個關于食品安全的網站，名字就叫“擲出窗外”。

可以說，某種程度上，現代食品工業使我們的生活發生了改變。化學添加劑成為食品的基本原料，它模擬了食品的味道、氣味、色澤，防腐劑用于增加保存時限，而真正的食品原料可以添加甚至不添加。例如玉米饅頭可以不用玉米，而只要檸檬黃染料，檸檬汽水只需要檸檬香精。

超標使用，甚至以有毒化學品替代，使食品添加劑迅速被污名化，三聚氰胺、孔雀綠、蘇丹紅等有毒物質被當成食品添加劑。

時至今日，發達國家已對食品添加劑嚴格監管，中國的食品加工業則遠遠滯后，北方霞光食品添加劑公司的副總經理彭沖回憶說：“中國大概1996年才開始，都是化工店和小門市形式的，這邊賣化肥，那邊就賣食品添加劑，都用麻袋裝。這造成一種錯覺，大家認為添加劑跟農藥是一樣性質的。”

在中國，目前有2200種食品添加劑，有檢驗標準的只占總數的近四成，有六成食品添加劑無法檢測。已經有17種非法添加物被列入黑名單。在加工環節，又有可能完成另一道“投毒”程序。

商業博弈的失重

在工業化和市場化的推動下，本應是大生產、大流通，大農場式生產和經營流通的連鎖化、規模化，但在中國，由于市場經濟體制的不成熟，目前形成的格局卻是少數大型集團和大量中小加工作坊并存的狀況，而他們共同對應的，是分散經營的小農經濟。

從現實來看，生產初級農產品的，是2億多戶小農戶，從事食品生產加工的企業則有40多萬家，其中獲得生產許可證的，大約只有12萬家。

以乳業為例，從1998年到2010年，中國的乳制品產量從60萬噸增加到2159.39萬噸，增長了35倍；但奶牛存欄數僅從1998年的439.7萬頭增加到2010年的1260萬頭，只增長了近兩倍，奶的需求量遠趕不上。

雖然從理論上而言，大資本、大集團更有利于食品加工標準的統一，質量檢測的控制，但從三鹿、蒙牛、雙匯等大企業身上，這種信任幾乎被摧毀。

商業的逐利無可厚非，但由于食品供應鏈條上不對等的利益博弈和政策引導，使得這種博弈嚴重失衡，不斷地驅動造假售假以獲暴利。

為了擴大市場規模，追求規模所帶來的成本控制，大型企業集團的銷售半徑無限擴大，這導致管理制度無法跟上，一方面要樹立質量高標準的企業形象，一方面又想壓低收購價格，誘導了下游投其所好的弄虛作假。

大型食品企業把成本壓力和風險轉給農戶和下游小企業，一旦出現質量問題，又把處罰的風險推向這些農戶和中小供應商。

在食品安全被指稱為暴利所趨之時，小農戶并沒有從中得到多少好處，為維護食品價格穩定，在政策上農產品價格長期被壓低。對于農民而言，雖從農業稅費的高壓下擺脫出來，但又要面對政府和強勢商業資本的利益壓榨。這對于小農戶規模化種植，生產方式的提升都形成了制約。

近年來政府為了鼓勵農民生產使用了各種補貼措施，但這些補貼被地方政府和大型加工企業集團層層盤剝，所剩無幾。利潤微薄，利益驅動下的農民一樣會選擇“投毒”。

低水平的生產方式，農業規模化和技術更新推廣的緩慢，工業污染和農村的破落，農協會等組織力量的被壓制，反襯出工業化時代農村的凋蔽，也反映了產業結構上的問題。

監管失靈

如果說在食品供應的鏈條上，每個環節都有利益的驅動，那么，作為公共食品安全守夜人的政府監管部門，理應約束和監督這種利益的“負溢出效應”，但實際上，現實中的監管者卻常出現貓鼠同盟，同樣存在利益驅動的監管模式，導致監管失靈。

在客觀條件上，廣褒的國土和市場經濟的不成熟，小、散、亂是導致監管力有不逮的原因之一，但更為重要的是，監管趨利化對于整個社會的信任基礎和誠信精神的破壞。

在發達國家的食品安全監管發展歷史上，監管體制的改革大部分都是由大型的食品安全危機所推動的，嚴管和嚴懲機制，逐漸奠定了社會的誠信，但在中國，屢屢出現的公共危機則讓這種誠信基礎不斷淪落。

時至今日，法律法規不可謂不全，據不完全統計，與食品監督相關的法律法規有100多個。但在具體執行上，監管手段卻是落后的，在監管體制上，多部門、分段管理所帶來的低效、扯皮、推諉現象一直未有根本性改變，每次嚴重的公共食品安全危機過后，人們對加強監管的呼吁往往最終轉化成了部門利益擴張的過程。

監管行為往往是事后運動式的執法，而缺乏預防的舉措。三鹿事件被一再隱瞞，蒙牛屢受地方政府保護，事情往往是，問題已成行業潛規則，監管者卻毫無覺察，或掩耳盜鈴。在利益驅動下，或權貴結合共同牟利，或熱衷于末端攔截，而非源頭控制，因為源頭控制成本巨大，還無利可圖。食品特供體系的存在，似乎使得官員們成為社會危機中的“孤島”。

逐利化的監管體系還將監管行為變為利益盤剝，預防行為被異化成層層設卡，尋求權力出租，結果不是更有公平和效率，而是導致龐大官僚系統的低效和腐敗。

在對第三方監督力量，如公民、社會組織、媒體力量的成長上，政府部門也沒有進行培育壯大，相反卻時有壓制。監管失靈問責制度的缺失或弱問責導致雖然公共事件頻出，但監管體制進步極其緩慢。一個缺失約束和監督的政府，又如何去期待它能夠很好地約束和監督他人呢？

當食品供應鏈的每個環節都弊病叢生時，安全的食物對于中國人來說，漸成一種奢望，而扭轉這種系統性的危機，需要的是整個社會的系統應對，而非簡單的對政府監管抑或資本逐利的道德批判。