公安局長的權力場

葉竹盛

最近，遼寧省鐵嶺市原公安局長谷鳳杰被“雙規”的消息得到了官方證實。一位認識他的朋友得知消息后非常痛心：“幾十年里，他肯定對別的貪官污吏、犯罪分子‘正義過，被老百姓‘熱切期待過，曾經自豪過，曾經春風得意過。而今，他已經淪為共和國的階下囚，成為家鄉父老的恥辱與傷痛。”谷鳳杰2008年接受中央電視臺采訪時，曾被稱作“一位慈父般的公安局長”。

從榮譽的最高點急速跌到谷底，這樣的故事在很多落馬的公安局長身上反復重演著。

重慶打黑中落馬的原公安局常務副局長文強，生前常津津樂道他親自逮捕號稱“中國頭號悍匪”張君時的英雄形象。當時，文強抓捕了張君，用腳踏在他臉上，打電話向上級匯報：“局長，張君現在在我腳下，是他，是他！”然而他最終留下的形象卻是琳瑯滿目的巨額受賄品。他在歷史上留下的稱號將是“共和國第一個被執行死刑的正廳級公安局長”。

2007年1月，湖南省耒陽市原公安局局長肖強因涉嫌包庇縱容黑社會性質組織罪被捕，此前他曾獲“任長霞式公安局長”、“全國優秀人民警察”等榮譽稱號。極具諷刺性的是，他在從警經歷中所獲得的這些榮譽正是來自他打擊當地黑社會的功績。一個曾經的“打黑英雄”轉身變成了黑社會的保護傘。

這些令人唏噓的公安局長們“過山車”似的官場命運不禁讓人困惑，到底是什么原因使得公安局長這個公共職位既譽滿天下又謗滿天下？

正義與邪惡邊緣的權力場

公安局長在政府官員序列中有特殊的地位。他們掌握著維持一方治安的強制力量；他們被譽為民眾安居樂業的正義守護者；他們是神通廣大，打擊暴力犯罪的神奇人物。正因為如此，民眾對于公安局長有著更大的期望和敬畏。

期望大，因此人們樂意賦予功績出眾的公安局長巨大的榮譽，也樂意口耳相授他們的傳奇故事；然而，更大期望的另一面必然是更大的失望。如果公安局長沒有好好使用手中的權力，有負民眾的期待，就像一個又一個案例所展現的那樣，他們身上的正義光環就會蛻變成邪惡的腳鐐。

任何一個官員都與他們身上所背負的權力捆綁在一起。集中在公安局長身上的警察權力是一項充滿了悖論的政治權力。現代警察制度發端于19世紀早期的英國倫敦。當時，由于工業急速發展，城市人口劇增，人員流動性增大，倫敦及周邊地區的犯罪率急劇增高，傳統上的治安員制度由一些非專業人員組成，已經無法應對惡劣的治安環境，由此生發了專業的現代警察制度。

然而，肇始于維持公共秩序所需的警察制度，卻常常落入侵犯公民權利的權力窠臼。如何勘定警察權力的邊界，也就是如何構建警察的權力場，便成了完善警察制度的核心命題。

我國公安機關是警察權力的主要承擔部門，公安局長則負責全盤駕馭這項權力。根據著名刑法學者陳興良教授的總結，我國公安機關享有極為廣泛和重大的權力。公安局不僅承擔各種重要的行政管理職能，例如治安管理、道路交通管理、消防監督、戶政管理等等，還直接負擔多項刑事司法職能，例如偵查權、刑事強制權和刑罰執行權等等。

陳興良認為，我國的公安機關行使的警察權是巨大的，對社會生活的各個方面都有影響，對于公民的自由與權利享有限制乃至于剝奪的權力。這種狀態是由以往建立在計劃經濟之上的國家體制所決定的。在這種國家體制之下，國家權力無處不在，統轄整個社會生活。

市場經濟在中國的發展緩解了警察權力集中化的趨勢，然而經濟發展卻帶來了犯罪率的暴增，上世紀90年代中期的犯罪率比10年前暴增8倍。犯罪高峰的來臨推高了公眾對公安部門的期望，無形中也賦予了強大的警察權力一定的合法性。

這個時代背景下，中國公安部門的權力不僅沒有縮減，反而有擴張的趨勢。標志之一就是公安局長在政府序列中地位的提高。2003年11月18日，中共中央發布了《關于進一步加強和改進公安機關的決定》（13號文件），提出有條件的地方，逐步實行由同級黨委常委或政府副職兼任省、市、縣三級公安機關主要領導。

此后，各地公安局長大多由常委、政法委書記或者政府副職兼任。公檢法之間本應相互制約的權力框架，由于公安局長們的“權力大升級”而失衡了。檢察院、法院本應是公安機關的監督者，但兼任政法委書記乃至更高職位的公安局長卻成了自己部門監督者的領導。谷鳳杰落馬前就曾兼任鐵嶺市副市長。

但隨著公民權利意識提高，警察權力應受嚴格限制的觀念更為普遍。2011年下半年，《刑訴法》大修，第一次審議稿的公安機關“秘密拘捕”和“采用非常偵查手段”等條款被認為加強了警察在刑事偵查中的權力，引起了強烈爭議。到第二次審議時，嚴格限制了“秘密拘捕權”，并新增了“律師偽證罪”異地管轄制度，這在一定程度上降低了公安局濫用權力的可能性。另一個顯示公安部門權力收縮趨勢的信號是，2010年4月，中組部下發文件，要求省級政法委書記不兼任公安廳(局)長。

盡管有所收縮，但在整體上，公安權力的配置仍然是失衡的。過度集中在公安部門的強大的警察權力，形成了公安局長們畸高的權力場。公安局長，這個游走于正義與邪惡邊緣的職位，其成敗榮辱正是取決于他們如何面對和駕馭他們所身處的這個權力場。

權力超重

權力場如果超重配置，身處其中的人必然難以駕馭，難免會導向濫用。“絕對權力導致絕對腐敗”，超重的權力絕非福音，而是詛咒。歷數過往落馬的公安局長們，他們的墮落史都與濫用手中的權力有關。權力集中的必然后果就是，權力濫用變得輕而易舉，因此也就有恃無恐。

2008年，韶關市原公安局長葉樹養貪腐案發。有據可查的20年間，葉樹養共受賄人民幣、港幣1800多萬元，另有人民幣1600多萬元來源不明。調查中發現，葉樹養幾乎濫用了手中掌握的所有權力：為有組織的黑社會犯罪充當保護傘；為企業老板非法牟利；干涉司法案件；利用人事安排牟利等等。

最能體現葉樹養膽大妄為的例子是他恣意操縱偵查程序，放走了韶關歷年來最大毒品案的主犯。2006年11月底，韶關市公安局抓獲了10余名毒販，查獲冰毒181.62公斤和手槍兩支、子彈11發。葉樹養聽聞有人愿意出巨資保釋被抓獲的毒販孫浩榮，便放出交錢就可保釋嫌犯的消息。不久后，孫浩榮的聯系人與葉樹養聯系，談妥保釋后支付800萬港元給葉樹養。

隨后，葉樹養便操縱辦案人員，將孫浩榮犯罪團伙單列罪名處理，然后再以犯罪證據不足、取保候審繼續偵查為由，釋放了已被檢察院批準逮捕的孫浩榮。葉樹養也因此如愿收取了800萬港元。孫浩榮則在取保候審期滿后，逃出境外，4年后才重新落網。

對如此重大的案件，葉樹養尚且能夠操縱自如，其他案件就更是在他的權力股掌之中了。葉樹養是落馬公安局長中的典型代表，他所犯的罪行在其他貪腐公安局長案件中也有類似影子。2005年，山西省臨汾市原公安局長邵建偉因腐敗被判處有期徒刑9年。邵建偉曾多次為犯罪嫌疑人辦理取保候審手續以獲取經濟利益。更為隱蔽的做法是，在一起故意傷害致人死亡案件中，他為犯罪嫌疑人出謀策劃，推翻了目擊證人真實的證言，導致了重罪輕判。

對于公安局長能夠如此輕易操縱司法程序，陳興良教授提出，“只有將警察行政職權與警察司法職權分離，將警察司法職權納入檢察官的約束之下，使警察司法職權成為收集證據、指控犯罪的一項輔助性工作，才能有效改變不正常現象。”

行政警察的職責是預防犯罪，維護社會治安，因此需要一定的行政自主性。司法警察的職責是打擊犯罪，偵辦刑事案件，因此應當納入偵查、起訴、審判的司法體系中，講究的是司法程序中的抗衡性。中國公安部門長期以來沒有分立行政職能和司法職能，導致片面強調行政自主性，再加上公安局長往往身兼較高職位，就可能造成公安局壟斷刑事司法權力的事實。

去年底《刑訴法》修訂期間，一位警察寫了一篇題為《基層警察，誰來為你吶喊》的文章參與討論。其中提到，“他們（法官和檢察官）最終只有以我的偵查卷宗作為依據來追究犯罪嫌疑人的法律責任。有時我真懷疑他們存在的價值和意義。既然以我的偵查卷宗作為依據，給我們警察隊伍增加幾個人，我們自己審判不是更加省事嗎？”這種觀點實際上就是混淆了公安局的行政職能和司法職能，欲將司法抗衡性納入行政自主性囊中。

一方面，腐化的公安局長們泰然自若地濫用權力，但另一方面他們也在精神上承受著權力的重負。邵建偉在獄中寫下了幾十萬字的悔過書。他寫道：“回想我沒有出事以前，常常感到疲憊不堪，暴躁易怒，匆忙急躁，活得很累。”然而，令人驚奇的是，明知權力讓自己變得“太過分了、扭曲了、變態了”，他“在追求權力過程中，腦力體力一刻也沒有松懈過”。2003年中央13號文件下發后，為了當上常委或者政府副職，邵建偉向時任山西省委副書記的侯武杰行賄錢物合計88萬元。

權力懸浮

不合理的制度所產生的權力超重只是公安局長們譽謗兩重天的其中一個原因。因為權力超重只是增大了權力腐敗的可能性，而不是導致腐敗的必然性。更可怕的是“權力懸浮”，掌權者眼中只有權力，拋開了其他一切規范準則，讓權力赤裸裸地懸浮在權力場上。

先后擔任浙江省泰順縣、瑞安市、溫州市龍灣區公安局長的施德擴因組織打擊黑惡勢力頗有功績，人稱“打黑公安局長”。2010年，他因受賄罪被判處有期徒刑11年。在悔過書中，他說道：“我幾乎拆除了防腐的防線，黨性扭曲，人格扭曲，以及法制觀扭曲。”要防止“權力懸浮”，就要建立權力防線，這條防線應當由個人良知、法治政府和公眾監督所構成。

同樣是公安局長，孫湘隆就被稱作“郴州官場的良心”。2006年，郴州發生官場大地震，包括市委書記李大倫、紀委書記曾錦春在內的100多位官員被捕，孫湘隆曾在他們手下擔任市公安局長。據媒體報道，孫湘隆在郴州市公安局長任上由于多次抗擊李大倫、曾錦春的腐敗行為而遭打壓，2003年遞交辭職報告，被調至省公安廳擔任助理巡視員，后任公安廳刑警總隊總隊長及省公安廳刑事偵查局局長。郴州官場大地震后，孫湘隆參與了有關案件的查處。

那么良心是什么呢？馬丁·路德·金說過：“為了權力而攫取權力，對此我毫無興趣；我感興趣的是那些與道德、正當和善站在一起的權力。”道德、正當和善，這些正是良心層面上阻止“權力懸浮”的力量。

但良心只有自律的力量，還遠遠不夠。原湖南省紀委書記楊敏之點評孫湘隆的作為時說，“如果僅僅靠個人的覺悟來防止腐敗、抵御腐敗，那肯定是不行的。舊的體制上的障礙才是問題癥結所在。”

孫湘隆在郴州的困境指出了問題的癥結，他說：“作為公安局長，會看到很多他們（李大倫、曾錦春）濫用權力、貪污腐化的情報，但是郴州的網太密了，我的職權有限，我不是監察，不是紀委，我無能為力啊。”

公安局長的權力場只是更大的政治權力場的一塊拼圖而已。如果其它權力不受限制，沒有在權力的法治版圖上劃分清楚，公安局長們也可能迷失在權力亂局之中。不然，也就不會出現舉報官員、征地拆遷、批評政府等事件中的濫用警力、激化干群矛盾的現象。

近年來，地方政府紛紛發布各職位和部門的“權力清單”和“權力運行流程圖”，劃定權力邊界。此舉無疑是一個進步，原本停留在法律法規紙面上的職權細化成清單列表和流程圖，便利公眾進行監督。

2010年12月份，福建省漳州市南靖縣公安局公開了一份長達176頁的“權力清單”，以及68份“權力運行流程圖”。值得注意的是，公安局的權力根據監管層級被劃分成了“一般行政權力”和“重要行政權力”兩類。其中，由公安局長負責的“重大預算開支”被列為應當重點監管的權力，劃分的理由是“干部職工關注度高，敏感度高，濫用職權負面影響大，涉及財政資金使用，存在風險，可能產生違紀違法行為、發生嚴重失職瀆職，是屬于需要公開、接受監督的重要行政權力”。

從擬定“權力清單”到公安局信息公開，這是公安局權力向法治軌道和公眾監督走出的一步，但距離馴服懸浮的權力還有很長一段路要走。

公安局長們在正義與邪惡邊緣上演的悲喜劇值得所有掌權者深思，因為扭曲的權力場上，沒有人是幸存者。