優先改革:透明,還是選舉

鯤水 敬言

中國進行系統改革的壓力已經是“與小時俱增”。執政黨處于總攬全局、協調各方的領導地位，因此系統改革的核心內容就是執政黨創新。近年來執政黨打出了村級直選、干部推薦票制度、巡視制度、黨務公開和縣權透明等一系列“組合拳”，執政能力和先進性顯著增強。另一方面，直選和推薦票制度帶來的拉票賄選等問題一直沒有得到很好解決，腐敗和貧富分化等問題依然嚴峻，脫離群眾等危險始終伴隨，系統改革步伐有滯后于民眾訴求的傾向。

當前,“頂層設計”首要任務就是尋找政治技術創新滯后于民眾訴求的原因。

從常識角度看，一個完整的政治體制可劃分為四個環節：選拔政治領導人、政治決策、管理（包括政策實施和民眾參與）和監督。選舉固然十分重要，但解決和人民群眾密切相關的腐敗和貧富分化等問題更多取決于政治體制的后三個環節，特別是監督環節。當難以遏制的拉票賄選等問題使系統改革被迫放緩時，政治體制的后三個環節也將錯失改革良機，導致系統改革滯后于人民群眾的期待。

解決信息不對稱

制度的本質是克服信息不對稱的透明類舉措。無論是中國古代制度、西方資本主義制度，還是中國特色社會主義制度，都是透明類舉措的有機組合，包括保甲制、諫官制、產權私有制、市場競爭、媒體監督、用文憑作為能力“信號”、政治教育、黨務公開和縣權透明等。這些古今中外的政治、經濟和社會制度看上去風馬牛不相及，本質上都是遏制道德風險和逆向選擇的透明類舉措。

“信息不對稱”是經濟學的基本概念，我們在日常生活中經常遇到。例如在菜市場中，賣韭菜的菜販掌握自己的菜是否施用過有害農藥物（毒韭菜）的信息，而買菜的顧客不掌握。這種菜販相對于顧客的信息優勢就是信息不對稱。信息不對稱帶來“道德風險”和“逆向選擇”問題。道德風險是指借助信息優勢在無人監督的情況下做壞事。上述例子中個別菜販偷偷銷售毒韭菜就是道德風險。貪污腐敗是典型的信息不對稱條件下的道德風險。逆向選擇是指開始只有少數人利用自己的信息優勢做壞事，逐漸其他人因擔心吃虧而效仿，即逆淘汰。最初只有少數菜販在無人監督的情況下銷售毒韭菜，獲得高額利潤，逐漸發展到多數菜販都擔心自己“被不公平競爭”，而被迫加入到銷售毒韭菜的行列。拉票賄選范圍不斷擴大就是逆向選擇的典型。

信息不對稱廣泛存在于人類社會中，帶來大量的道德風險和逆向選擇問題。今天，民眾反映強烈的諸多社會問題都可以歸咎于信息不對稱：假藥和地溝油，污染和假數據，因資源配置不公造成的貧富分化，教育、醫療和住房等民生工程的回扣和分肥，無一例外可以用信息不對稱解釋。隨著逆向選擇不斷深化，越來越多的人為防止被逆淘汰，被迫選擇“潛規則”，這種“逼良為惡”的循環逐漸演變為全社會的道德危機。潛規則肆虐到一定程度，社會就會崩潰。

為避免信息不對稱帶來的社會崩潰，制度應運而生。因此，本文把直選、推薦票制度和差額選舉稱為選舉類舉措，而把這三種制度之外的其他制度舉措稱為透明類舉措。

直選、推薦票制度和差額選舉只能解決領導人選拔這第一個政治環節的道德風險和逆向選擇問題。而選舉類舉措的樣板—村級直選和干部推薦票制度并沒有實現改革初衷，在個別地方反而造成家族勢力坐大，賄選拉票之風愈演愈烈。廣東烏坎事件就是明證。村級直選并沒有解決監督問題，直選出的干部兩次借助信息不對稱偷偷變賣集體用地，損害了村民利益。

而中國民眾目前最強烈的社會問題主要由政治決策、管理和監督環節的信息不對稱造成，必須通過多種透明類舉措的有機組合來解決。

這樣分類還可以初步回答長期以來困擾人類社會的重大制度難題。

為什么大規模直選的發展中國家同時伴隨著制度績效的低下？答案是這些國家忽略了透明類舉措的推進，導致政治體制的決策、管理和監督環節的信息不對稱無法有效克服，貪污腐化橫行。

為什么西方發達國家近年來頻繁出現大規模“群體性事件”？因為這些國家的制度設計透明類舉措推進不力，客觀上縱容擁有信息優勢的各類精英進行道德風險和逆向選擇。例如政治精英與金融精英勾結，制定有利于金融資本的政策。

新的“農村包圍城市”

目前學術界已為系統改革提供了多種方案，但是多年來始終無法成為改革共識。筆者認為，為了打破僵局，應該用多種透明類舉措重點解決司法系統、各級黨委政府、國企和社會生活中存在的“潛規則”和貪污腐敗問題，超越“主義之爭”，使系統改革加速前行。

當年的共產黨人以“農村包圍城市”這種“離經叛道”的新戰略最終獲得成功。今天，如果把選舉類舉措比喻成執政黨創新的“城市”，那么，透明類舉措就是“農村”。今天需要新的“農村包圍城市”。

新“農村包圍城市”戰略以“陽光透明”為核心價值觀，陽光透明是最有效的“防腐劑”，是各方都能接受的改革共識。并且，在可能出現的經濟困難時為中國社會提供“社會安全閥”和“政治穩壓器”。2012年，伴隨全球經濟的進一步探底，長期以高速增長和充分就業贏得意識形態領導權的中國模式必將面臨空前挑戰。透明類舉措的及時推進將賦予中國經濟快速增長之外的合法性支撐。

而且，新“農村包圍城市”戰略完全在現有政體框架內實施推進，改革風險系數可以降到最低。

從頂層設計到操作實施

透明類舉措還有很多，而目前需要推進兩個關鍵的透明類舉措。

第一個是建立強制懲罰機制，為“陽光透明”進行制度化保障。否則即使信息透明，各種道德風險如果得不到懲罰，逆向選擇無法遏制，信息對稱將曇花一現。近年來個別地方信息不對稱的問題雖然曝光，但缺乏強制懲罰機制，基層利用輿論熱點求新求變的特點，用“拖字訣”使大事化小，小事化了，嚴重損害了干群關系和黨的形象。

選舉可以看作是一種強制懲罰機制―誰利用信息不對稱謀取私利就不選誰。另一種更為穩妥、且不沖擊“黨管干部”原則的強制懲罰機制是以河北成安縣和吉林白城市探索的“民意否決制”為藍本的“雙激勵機制”。縣以下基層各級黨委主要領導在任期結束、擬提拔或調整前接受盡可能多的轄區民眾否決投票，一人一票，否決票過半數不能提拔或重用。

雙激勵機制類似社會主義市場改革闖關時采用的“價格雙軌制”，保持了黨管干部提名的連續性，同時把提拔否決權交給普通民眾，使基層干部對上對下都要負責，有利于建立強制懲罰的機制，同時也符合中組部《市縣黨委書記履行干部選拔任用工作職責離任檢查辦法(試行)》當中干部離任要接受群眾評議的理念。

第二個是建立自我競爭機制，來分化瓦解既得利益對“陽光透明”改革的阻力。這個難題也被稱為“拔起自己頭發離開地面”。可借鑒在保險業廣泛采用的“甄別”模式，通過干部自愿競爭來克服信息不對稱。在穩妥周全的前提下，提拔率先公布“三公”消費、率先實現財政預算透明、率先實現政府決策民主化的優秀干部，激勵更多干部為個人事業進步而自愿放棄謀取私利，主動推進透明類舉措，逐漸形成干部利益自我削弱，突破既得利益格局的良性競爭機制。

2012年，中國再一次面臨歷史性的抉擇。面對經濟困難，執政黨如果以“陽光透明”這一得到廣泛認可的核心價值觀和有效遏制腐敗等政績來凝聚民心，提供愿景，將實現“上下同欲者勝”，使中國平穩渡過難關。