基層政府“官多兵少”現象調查

石破

2012年夏天，河南省公務員局抽調人員，分赴全省多個市、縣、鄉鎮，就基層公務員隊伍建設情況進行調研。調研結果顯示，基層公務員年齡結構有老化趨勢，性別比例嚴重失衡，并存在“庸、懶、散”，以及缺編、超編與混崗并存等現象。

公務員的缺編與超編

1993年以來，隨著《國家公務員暫行條例》和《國家公務員錄用暫行規定》的頒布實施，中國的干部體制和干部隊伍逐步進入“公務員時代”。公務員考錄的根本在于把好了黨政機構進入的“關口”，但也引發了不少新問題。由于公務員權力過于集中，在目前社會環境下，考公務員成了熱門。

河南省的公務員招錄起初在省市兩級進行，2005年后擴到縣級。這一年，河南省對縣鄉兩級黨政機構進行改革，把鄉鎮編制和進人權上收到省一級，幾年內對鄉鎮只減不增，做了一次對黨政機構消腫的大手術，但也造成鄉鎮干部隊伍青黃不接。同時，全省統一招錄、分配的公務員，不能解決當地的就業問題，卻增加了縣級財政負擔，也招致了一些縣區的黨政機構軟性抵抗，即便缺編也不愿進人。但因為事業單位進人權依然在縣里，這些單位進入門檻低，各種人員洶涌而入，事業單位空前膨脹。

據統計，截至2011年底，河南縣以下機關共有行政編制184736個，實有公務員96056人。縣區機關行政編制普遍較少，每個單位基本上只有6～7個編制，幾乎全部被領導成員或“一刀切”退下來的非領導職務人員占用。由于編制限制，縣區很多機關不能招錄新人，為了正常開展工作，大量借調使用事業編制人員，造成機關混崗現象普遍。

有人把借調到公務員隊伍里的事業編制人員稱作“雇傭軍”。一些帶有服務性質的政府機構如農林、民政、交通管理、行政服務中心等單位，大量招納“雇傭軍”，尤其是各個市、縣的開發區管委會，因多是新建政府行政部門，編制限定嚴格，但又需要大批人來干活，只能大批招錄合同制人員。

事業編制人員“轉正”到公務員隊伍的途徑，有很多是不符合法規和程序的，所以他們成為了從非公務員到公務員的灰色過渡地帶。該群體里最需要約束的是具有行政執法權的部門，從行政法的角度來講，他們是否算行政主體？其行為是否能代表本行政單位？他們對行政相對人的違法傷害算不算職務行為？他們收受別人錢物算不算涉嫌犯受賄罪（受賄罪主要是針對公務人員，另有“非國家工作人員受賄罪”）等等，都值得關注。

近兩年來，個別行政機關欺壓良善，為非作歹的行為大量被媒體曝光后，相關單位總會出面辯稱“那都是臨時工干的”，其實這也不全是謊言。在地方行政機關里，確實有大量的“臨時工”。

頭重腳輕的職務結構

河南省某廳下屬某局，為財政全供事業單位，全省1100個編制，人員很多是領導的關系戶。該局在省內大部分地級市設局。去年全省增設了4個局，其中豫北某局編制11個人，除3名領導是搞業務出身，其他均是招的大學畢業生，但其所學專業都與工作不沾邊，是內部人的關系戶，以及退伍軍人等。

由于是財政全供單位，該系統經費有限，各級工作沒有考核、獎懲，干好干壞一個樣，但各地工資差異較大，如鄭州市局辦公室一位司機的月薪，要比豫北某市局局長（副縣級）還多千把塊。

河南三門峽市對臺辦（正縣級單位）正式編制4個，分別是主任、副主任、科長、司機。該市市委、市政府大院是老樓，在某些機關單位，三四名副縣級擠一個辦公室是普遍現象。來了客人，還得在走廊上說話。

三門峽學者尚柏仁說：“基層公務員的進路和出路，都不太通暢。公務員‘逢進必考，千軍萬馬擠獨木橋。但是，機關編制里的職位都滿著呢，鄉鎮公務員定編職位20來個，領導干部就占十三四個還不止，進人很不容易。基層干部的出路也不通暢，因為干部能上不能下，你要想離開公務員隊伍，一是自然死亡，二是離退休，三是犯重大錯誤被除名，四是個別人去干大事業了，辭掉公務員職務，這樣才能出去。”

11月中旬，《南風窗》記者得到一本豫北某縣領導干部的《內部電話號碼簿》。該縣每個鄉鎮黨委、政府公務員正常編制在20到27人。記者從電話簿上看到，目前各鄉鎮領導班子成員普遍在13～15人，其中有兼職，如副鄉長兼任武裝部長、紀委書記兼任武裝部長、黨委委員兼任人大副主席等。鄉鎮公務員的組成，由上面下派的多，本鄉本土提拔的不多，這一點很影響鄉鎮干部工作積極性。

本刊記者了解到，豫西某市交通局目前正式編制34人，其中副縣級以上領導占了13個，剩下的都是科長，具體辦事人員皆為從下面二級機構借調。

三門峽一位基層公務員甚至說：“基層公務員想獲得提拔，關鍵還是要遇到好領導：人品好、水平高，不然的話，你不送東西，沒人提拔你。”尚柏仁認為，干部不把希望寄托到體制上，而寄托到有個好領導上，說明一是他對體制不滿，二是確實沒辦法。一把手的好惡決定了干部的政治生命。推薦干部是一把手說了算，所有人圍著一把手轉。為啥有的腐敗大案一弄就是一窩？與此也有關。

政策“一刀切”與男女比例失衡

這些年，國內黨政機構不斷經歷“膨脹—精簡—再膨脹”的怪圈，根子就在于“進口”不嚴，請神容易送神難，一旦機構精簡，就容易引發不穩定、上訪甚至群體事件。由于干部的仕途已經制度化和例行化，一個干部現在的職位和年齡大致決定了他仕途的發展前景。招錄進公務員隊伍的新人，一般從科員晉升為副科約8年，副科到正科約3年，正科到副處約7年，副處到正處約7年。

但由于每個單位的領導職數有限，為了解決干部晉升問題，不得不大量配備虛職，導致人才資源浪費。上文提到的豫西某市交通局，近年將一批副局長提為正縣級調研員，騰出副局長的位置安排給另外的干部。該局目前共有6名副局長，7名正縣級和副縣級調研員。調研員的級別提了一級，一個月多拿三四百元，算是對他們讓位的“補償”。但組織上不給其分配具體工作，只讓他們協助在職的領導干部工作，使得大批身強力壯，經驗豐富的干部無事可干，他們要么整天發牢騷，要么自己經商，要么利用多年當官的資源給別人打工，而剛升上來的領導干部還得摸爬滾打，重新學習。這樣做一是浪費人才，二是對國家沒好處。

尚柏仁說：“每次機構改革，不但減不下人，還把以前不合理的東西給合理化了。因為機構改革主要是按領導的想法安排人。領導把一批人提了，讓一批人退了，不在編制的給他弄上編制；職務低的給他提高，讓他退出一線，騰出位子。五六年后，又進一批人，再‘合理化……機構越改越臃腫。”

基層公務員隊伍中，男女干部比例失衡問題始終存在。2006年11月，河南省委辦公廳印發《關于進一步做好培養選拔女干部、發展女黨員工作的意見》，規定：縣（市、區）常委、政府領導班子，要至少各配備一名女干部。對沒有按要求配備女干部和人事安排方案，上級黨委原則上不予審批。在建立地廳級、縣處級后備干部隊伍時，保證女干部比例分別不少于15%和20%。縣人大、政協班子也應按有關要求配備女干部。

基層女干部為什么難以脫穎而出？一是重男輕女思想在基層，特別是在農村還沒消除。農民愿意供兒子讀書、考大學，但女兒終究要嫁人，不愿出錢讓她學太多東西。二是女性家務瑣事多，參加社會活動的意識和主動性不強。這實際上也是受中國的傳統文化，比如“男主外、女主內”等觀念的影響。三是目前官場占主流的是男性行為方式，比如交際、喝酒、跑關系等。

豫南某縣一位副縣長說：“女干部在選拔任用方面，在競爭方面遠遠不是男同志的對手，比如‘拉票啊，喝酒啊，平時交往啊，這些方面女同志根本不行。”在基層工作的女干部明顯具有男性化氣質。有些女干部為了獲得提拔機會，為搞關系而不得不硬著頭皮喝酒。男的為當官要找關系，女的也得找關系，等她提上去了，別人又說她是靠的姿色，流言蜚語令女干部不堪承受。