“兩會(huì)”的民生與政治

唐昊

全國(guó)“兩會(huì)”即將召開(kāi)。此時(shí)收到一位多年采訪“兩會(huì)”的記者朋友的來(lái)信，談到他之前采訪“兩會(huì)”的感想：“以前多是明星和奇談怪論等，后來(lái)慢慢多了些住房、稅收、腐敗、社會(huì)保障等公共議題，但其實(shí)會(huì)場(chǎng)上更多的還是各個(gè)地方政府要求各種政策優(yōu)惠、表達(dá)各自發(fā)展訴求的議題占絕大多數(shù)。直接呈現(xiàn)人民與政府互動(dòng)的政治議題太少，更多的是地方與中央民生發(fā)展話(huà)題的互動(dòng)。”

這封信也忽然提醒了我自己—作為一名研究政治學(xué)的學(xué)者，我其實(shí)也從來(lái)沒(méi)有把“兩會(huì)”看作是一個(gè)由公眾代表探討政治性議題的平臺(tái)。盡管全國(guó)人大是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但“兩會(huì)”上的主題和新聞關(guān)注，大多是關(guān)于民生、發(fā)展方面的，真正的政治話(huà)題，如反腐敗、政府的評(píng)價(jià)、利益集團(tuán)的政治博弈等，卻很少被提及。

明星花邊與“兩會(huì)”政治

在公眾參與的意義上，所謂政治，其實(shí)就是談?wù)撜巍Ｔ诖蠖鄶?shù)代議制國(guó)家中，代議機(jī)構(gòu)如美國(guó)國(guó)會(huì)（參議院、眾議院）、英國(guó)議會(huì)（上議院、下議院）等都掌握著最高的立法權(quán)力。在那里，政治性的議題、特別是對(duì)現(xiàn)任政府的監(jiān)督始終占據(jù)主導(dǎo)地位。而在中國(guó)，作為最高國(guó)家權(quán)力象征的“兩會(huì)”始終不離對(duì)“民生問(wèn)題”的強(qiáng)調(diào)，似乎中國(guó)人就只關(guān)心柴米油鹽。當(dāng)然，民生問(wèn)題并非不重要，但發(fā)展民生應(yīng)該是服務(wù)型政府部門(mén)、企業(yè)和社會(huì)組織的職責(zé)，人大更重要的功能是監(jiān)督政府的服務(wù)職責(zé)是否到位，而不是自己去操心政策要如何操作。但實(shí)際上為數(shù)不少的代表在整個(gè)會(huì)議進(jìn)程都在為一項(xiàng)其實(shí)并不能影響很多人的民生建議案而奔忙。

至于相關(guān)的新聞報(bào)道，很多媒體也主要關(guān)注明星花邊新聞和少數(shù)“大炮”代表的或義正詞嚴(yán)、或荒腔走板的言論。人大的監(jiān)督政府、立法導(dǎo)向、制訂政治性議題的職能并不突出。按說(shuō)，我們的社會(huì)問(wèn)題挺多，在全國(guó)“兩會(huì)”這樣一個(gè)最重要也最公開(kāi)的政治空間里，民生當(dāng)然要關(guān)注，但僅僅如此顯然不夠，老百姓同樣關(guān)心的包括政府評(píng)價(jià)、反腐敗等政治性議題，有理由期待自己的代表同樣給予關(guān)注和發(fā)聲。

為什么一些代表和媒體很少“講政治”，而只講民生和花邊？對(duì)這些現(xiàn)象的解讀不能一味怪責(zé)人大或人大代表。或許我們可以從人大代表產(chǎn)生的環(huán)節(jié)開(kāi)始，從選舉機(jī)制、組織特性、會(huì)議機(jī)制、代表規(guī)范等幾個(gè)方面來(lái)理解人大制度和人大代表之難。

我國(guó)的《選舉法》規(guī)定，人大代表的產(chǎn)生并非來(lái)自預(yù)選，而是在群眾推薦的基礎(chǔ)上“由選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商，確定正式代表候選人名單”，也就是說(shuō)，即使有10人以上的聯(lián)名推薦，也并不必然成為正式代表候選人。這就使得最后選出的代表在代表民意方面先天不足。有些甚至與人民完全隔膜。就在本屆人大代表中，甚至出現(xiàn)了“百姓是教好的，不是養(yǎng)好的，就像溺愛(ài)的孩子不可能是孝子，溺愛(ài)的百姓也可能比較刁民”這樣缺乏基本政治常識(shí)的荒唐言論。看起來(lái)這些代表不像是代表人民，更像是“為民做主”。

相比之下，現(xiàn)在世界上多數(shù)國(guó)家的國(guó)會(huì)議員是專(zhuān)職的政治家，他們大多數(shù)是政治學(xué)或者法學(xué)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)，對(duì)國(guó)家政體、政府功能、財(cái)政過(guò)程有著比常人更為清晰的了解，從而也更能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題。而我們的人大代表則除了各級(jí)人大常委會(huì)的委員們之外，其他一般都是兼職的，大多數(shù)代表甚至連預(yù)算草案讀起來(lái)都有困難。期待業(yè)余選手像專(zhuān)業(yè)選手那樣“講政治”，乃是強(qiáng)人所難。

“業(yè)余”與精通

所謂“業(yè)余”不但表現(xiàn)在知識(shí)背景和政治認(rèn)識(shí)方面，而且還表現(xiàn)在政治行為上。大部分國(guó)家的議員一般都有自己的辦公室和政治團(tuán)隊(duì)。也就是說(shuō)，他們不是一個(gè)人在戰(zhàn)斗，而是有一群職業(yè)選手幫他們收集信息、確定議題、商討策略、溝通媒體、聯(lián)系民眾。但在中國(guó)，代表們這樣做總會(huì)遇到意想不到的困難。

前年6月24日起，四川羅江縣在幾個(gè)鎮(zhèn)先后成立了專(zhuān)職人大代表工作室，劉圣會(huì)、李國(guó)喜、羅剛模等成為這個(gè)縣的專(zhuān)職人大代表。專(zhuān)職人大代表可以接待選區(qū)來(lái)訪群眾，集中聽(tīng)取、收集民意，并享受正科級(jí)待遇、生活補(bǔ)助和調(diào)研經(jīng)費(fèi)。這些經(jīng)費(fèi)被納入縣人大的財(cái)政預(yù)算體系。而在當(dāng)時(shí)，除四川省羅江縣外，其他一些地方如南京市江寧區(qū)也出現(xiàn)了人大代表工作室。

這些情況本來(lái)意味著人大和人大代表在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮更大作用的前景。但在2010年10月召開(kāi)的第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議上，卻冒出了“人大代表不設(shè)個(gè)人工作室”的說(shuō)法，雖然最后沒(méi)有寫(xiě)入《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法〉的決定》，但此后不少人大代表工作室陸續(xù)關(guān)閉，代表專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的路困難重重。

當(dāng)然，代表中也不乏精通政治的人。在十屆全國(guó)人大中，在任的政府官員在人大代表中占了1/3的比例，并且每省的代表團(tuán)的團(tuán)長(zhǎng)大多是該省的最高領(lǐng)導(dǎo)。這就讓本該履行監(jiān)督政府職能的人大實(shí)際上遭遇了由政府官員來(lái)監(jiān)督政府的尷尬處境，同時(shí)也導(dǎo)致全國(guó)人大開(kāi)會(huì)的時(shí)候不大像是民意代表在議論政府，而更像是地方政府組團(tuán)來(lái)游說(shuō)中央政府的集體行動(dòng)。

這種情況多年來(lái)都有代表委員提出意見(jiàn)。十一屆全國(guó)人大代表中省級(jí)政府組成部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部代表比上屆減少1/3，說(shuō)明有關(guān)意見(jiàn)已引起中央高層的重視。

多年以來(lái)我們?cè)趫?bào)紙上會(huì)讀到、在電視上會(huì)看到周邊一些國(guó)家和地區(qū)的議會(huì)在開(kāi)會(huì)的時(shí)候代表們爭(zhēng)論得面紅耳赤，甚至揮拳相向、大打出手的場(chǎng)面也屢見(jiàn)不鮮。看起來(lái)很不文明、很不和諧，和我們的代表整齊劃一的舉手場(chǎng)面相比，顯得很沒(méi)紀(jì)律。也經(jīng)常被一些人當(dāng)作嘲笑民主政治的笑料和論證民主會(huì)引發(fā)混亂的證據(jù)。但實(shí)際上，這樣的國(guó)家有議會(huì)里的打架斗毆，卻沒(méi)有流血飄杵的內(nèi)戰(zhàn)。這樣的國(guó)家里做代表、做官都是不舒服的，最舒服的反而是人民。因?yàn)檫@些民意代表不是為了私人恩怨在打架，而是為了自己所代表的人民的利益打架。他們打起來(lái)了，人民就不需要自己上戰(zhàn)場(chǎng)。而是可以坐在家里，喝著茶，看著別人替自己打架，還可以當(dāng)作娛樂(lè)消遣，能不舒服嗎？

當(dāng)然，西方民意代表背后都有資本利益集團(tuán)的角力。代表們?yōu)榱粟A得選票的打架作秀行為說(shuō)不上有多高尚，但從另一個(gè)角度看他們至少在對(duì)待人民上誠(chéng)惶誠(chéng)恐，認(rèn)為民意大過(guò)天。不過(guò)，即使選出了好的代表，其作用發(fā)揮還必須有制度保障。200多年前美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院在成立之初只有幾十人，每人代表5萬(wàn)選民。但隨著移民潮導(dǎo)致美國(guó)人口數(shù)量迅猛增長(zhǎng)，眾議員的數(shù)目也不斷增加。等到眾議員數(shù)量增長(zhǎng)到400多人時(shí)，議員們發(fā)現(xiàn)，眾議院的效率已大為降低。原因很簡(jiǎn)單：一個(gè)機(jī)構(gòu)的效率是與其人數(shù)成反比的。

在一所幾千人的大學(xué)里，如果有一天大家接到通知，讓全體同學(xué)到操場(chǎng)上開(kāi)會(huì)討論一個(gè)問(wèn)題，同學(xué)們一定會(huì)認(rèn)為校長(zhǎng)瘋了。原因無(wú)他，這樣的討論根本無(wú)法進(jìn)行。為防止眾議院的功能被自己龐大的議員數(shù)量壓垮，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)法案將眾議員的數(shù)量固定為435人，現(xiàn)在每名議員約代表50萬(wàn)選民。但在中國(guó)，我們擁有的是全世界最為龐大的議會(huì)—全國(guó)人大接近3000人的代表規(guī)模是世界上其他國(guó)家的議會(huì)望塵莫及的。當(dāng)然，這樣規(guī)模的議會(huì)在立法和參政議政的效率上面臨怎樣的困難，也是可想而知的。

在改革中完善

議會(huì)制度中的會(huì)期也是重要問(wèn)題。在日本和美國(guó)，每年僅國(guó)會(huì)常會(huì)的會(huì)期即達(dá)150天以上，如果再加上各種臨時(shí)國(guó)會(huì)會(huì)議和常會(huì)因議案未決而延長(zhǎng)會(huì)期等情況，一年中僅開(kāi)會(huì)時(shí)間就超過(guò)200天。但我們國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)則每年只開(kāi)一次會(huì)，每次的會(huì)期不超過(guò)兩個(gè)星期。前幾年有一次，人大會(huì)議被壓縮為10天，居然被作為“人大工作效率提高”的好消息而見(jiàn)諸報(bào)端。這樣短的會(huì)期，不要說(shuō)監(jiān)督政府工作和商討立法，就連人大自身運(yùn)行的工作都很難完成。

當(dāng)然，對(duì)制度性的缺陷說(shuō)三道四，會(huì)顯得很不厚道。因?yàn)橹赋鰡?wèn)題是容易的。但任何一個(gè)問(wèn)題的產(chǎn)生都不是沒(méi)有原因的，也不是沒(méi)有歷史根基的，所以解決起來(lái)并不容易。但問(wèn)題是，制度性的缺陷隨著市場(chǎng)力量的上升、公民意識(shí)的提高，勢(shì)必會(huì)變得越來(lái)越不能讓人容忍。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速變化的當(dāng)代中國(guó)，民意代表缺位等制度性缺陷，已經(jīng)開(kāi)始導(dǎo)致治理上的危機(jī)甚至社會(huì)沖突。也就是說(shuō)，類(lèi)似的問(wèn)題已經(jīng)到了不能不解決的地步了。在全國(guó)“兩會(huì)”召開(kāi)之際，希望這種思考，能讓政治性議題回歸人大，并在“講政治”的過(guò)程中厲行自我改革、發(fā)揮其作為代議制機(jī)構(gòu)應(yīng)有的政治功能，以應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)壓力與治理危機(jī)。

代議制的代表性問(wèn)題，是一個(gè)世界性難題，中國(guó)也不例外。如何吸收借鑒當(dāng)代世界政治文明成果，更好地堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，是我們必須直面的重大課題。