“兩會”的民生與政治

唐昊

全國“兩會”即將召開。此時收到一位多年采訪“兩會”的記者朋友的來信，談到他之前采訪“兩會”的感想：“以前多是明星和奇談怪論等，后來慢慢多了些住房、稅收、腐敗、社會保障等公共議題，但其實會場上更多的還是各個地方政府要求各種政策優惠、表達各自發展訴求的議題占絕大多數。直接呈現人民與政府互動的政治議題太少，更多的是地方與中央民生發展話題的互動。”

這封信也忽然提醒了我自己—作為一名研究政治學的學者，我其實也從來沒有把“兩會”看作是一個由公眾代表探討政治性議題的平臺。盡管全國人大是國家最高權力機關，但“兩會”上的主題和新聞關注，大多是關于民生、發展方面的，真正的政治話題，如反腐敗、政府的評價、利益集團的政治博弈等，卻很少被提及。

明星花邊與“兩會”政治

在公眾參與的意義上，所謂政治，其實就是談論政治。在大多數代議制國家中，代議機構如美國國會（參議院、眾議院）、英國議會（上議院、下議院）等都掌握著最高的立法權力。在那里，政治性的議題、特別是對現任政府的監督始終占據主導地位。而在中國，作為最高國家權力象征的“兩會”始終不離對“民生問題”的強調，似乎中國人就只關心柴米油鹽。當然，民生問題并非不重要，但發展民生應該是服務型政府部門、企業和社會組織的職責，人大更重要的功能是監督政府的服務職責是否到位，而不是自己去操心政策要如何操作。但實際上為數不少的代表在整個會議進程都在為一項其實并不能影響很多人的民生建議案而奔忙。

至于相關的新聞報道，很多媒體也主要關注明星花邊新聞和少數“大炮”代表的或義正詞嚴、或荒腔走板的言論。人大的監督政府、立法導向、制訂政治性議題的職能并不突出。按說，我們的社會問題挺多，在全國“兩會”這樣一個最重要也最公開的政治空間里，民生當然要關注，但僅僅如此顯然不夠，老百姓同樣關心的包括政府評價、反腐敗等政治性議題，有理由期待自己的代表同樣給予關注和發聲。

為什么一些代表和媒體很少“講政治”，而只講民生和花邊？對這些現象的解讀不能一味怪責人大或人大代表。或許我們可以從人大代表產生的環節開始，從選舉機制、組織特性、會議機制、代表規范等幾個方面來理解人大制度和人大代表之難。

我國的《選舉法》規定，人大代表的產生并非來自預選，而是在群眾推薦的基礎上“由選區的選民小組討論、協商，確定正式代表候選人名單”，也就是說，即使有10人以上的聯名推薦，也并不必然成為正式代表候選人。這就使得最后選出的代表在代表民意方面先天不足。有些甚至與人民完全隔膜。就在本屆人大代表中，甚至出現了“百姓是教好的，不是養好的，就像溺愛的孩子不可能是孝子，溺愛的百姓也可能比較刁民”這樣缺乏基本政治常識的荒唐言論。看起來這些代表不像是代表人民，更像是“為民做主”。

相比之下，現在世界上多數國家的國會議員是專職的政治家，他們大多數是政治學或者法學專業畢業，對國家政體、政府功能、財政過程有著比常人更為清晰的了解，從而也更能發現問題和解決問題。而我們的人大代表則除了各級人大常委會的委員們之外，其他一般都是兼職的，大多數代表甚至連預算草案讀起來都有困難。期待業余選手像專業選手那樣“講政治”，乃是強人所難。

“業余”與精通

所謂“業余”不但表現在知識背景和政治認識方面，而且還表現在政治行為上。大部分國家的議員一般都有自己的辦公室和政治團隊。也就是說，他們不是一個人在戰斗，而是有一群職業選手幫他們收集信息、確定議題、商討策略、溝通媒體、聯系民眾。但在中國，代表們這樣做總會遇到意想不到的困難。

前年6月24日起，四川羅江縣在幾個鎮先后成立了專職人大代表工作室，劉圣會、李國喜、羅剛模等成為這個縣的專職人大代表。專職人大代表可以接待選區來訪群眾，集中聽取、收集民意，并享受正科級待遇、生活補助和調研經費。這些經費被納入縣人大的財政預算體系。而在當時，除四川省羅江縣外，其他一些地方如南京市江寧區也出現了人大代表工作室。

這些情況本來意味著人大和人大代表在現實生活中發揮更大作用的前景。但在2010年10月召開的第十一屆全國人大常委會第十七次會議上，卻冒出了“人大代表不設個人工作室”的說法，雖然最后沒有寫入《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉的決定》，但此后不少人大代表工作室陸續關閉，代表專業化、職業化的路困難重重。

當然，代表中也不乏精通政治的人。在十屆全國人大中，在任的政府官員在人大代表中占了1/3的比例，并且每省的代表團的團長大多是該省的最高領導。這就讓本該履行監督政府職能的人大實際上遭遇了由政府官員來監督政府的尷尬處境，同時也導致全國人大開會的時候不大像是民意代表在議論政府，而更像是地方政府組團來游說中央政府的集體行動。

這種情況多年來都有代表委員提出意見。十一屆全國人大代表中省級政府組成部門領導干部代表比上屆減少1/3，說明有關意見已引起中央高層的重視。

多年以來我們在報紙上會讀到、在電視上會看到周邊一些國家和地區的議會在開會的時候代表們爭論得面紅耳赤，甚至揮拳相向、大打出手的場面也屢見不鮮。看起來很不文明、很不和諧，和我們的代表整齊劃一的舉手場面相比，顯得很沒紀律。也經常被一些人當作嘲笑民主政治的笑料和論證民主會引發混亂的證據。但實際上，這樣的國家有議會里的打架斗毆，卻沒有流血飄杵的內戰。這樣的國家里做代表、做官都是不舒服的，最舒服的反而是人民。因為這些民意代表不是為了私人恩怨在打架，而是為了自己所代表的人民的利益打架。他們打起來了，人民就不需要自己上戰場。而是可以坐在家里，喝著茶，看著別人替自己打架，還可以當作娛樂消遣，能不舒服嗎？

當然，西方民意代表背后都有資本利益集團的角力。代表們為了贏得選票的打架作秀行為說不上有多高尚，但從另一個角度看他們至少在對待人民上誠惶誠恐，認為民意大過天。不過，即使選出了好的代表，其作用發揮還必須有制度保障。200多年前美國國會眾議院在成立之初只有幾十人，每人代表5萬選民。但隨著移民潮導致美國人口數量迅猛增長，眾議員的數目也不斷增加。等到眾議員數量增長到400多人時，議員們發現，眾議院的效率已大為降低。原因很簡單：一個機構的效率是與其人數成反比的。

在一所幾千人的大學里，如果有一天大家接到通知，讓全體同學到操場上開會討論一個問題，同學們一定會認為校長瘋了。原因無他，這樣的討論根本無法進行。為防止眾議院的功能被自己龐大的議員數量壓垮，美國國會通過法案將眾議員的數量固定為435人，現在每名議員約代表50萬選民。但在中國，我們擁有的是全世界最為龐大的議會—全國人大接近3000人的代表規模是世界上其他國家的議會望塵莫及的。當然，這樣規模的議會在立法和參政議政的效率上面臨怎樣的困難，也是可想而知的。

在改革中完善

議會制度中的會期也是重要問題。在日本和美國，每年僅國會常會的會期即達150天以上，如果再加上各種臨時國會會議和常會因議案未決而延長會期等情況，一年中僅開會時間就超過200天。但我們國家的最高權力機關則每年只開一次會，每次的會期不超過兩個星期。前幾年有一次，人大會議被壓縮為10天，居然被作為“人大工作效率提高”的好消息而見諸報端。這樣短的會期，不要說監督政府工作和商討立法，就連人大自身運行的工作都很難完成。

當然，對制度性的缺陷說三道四，會顯得很不厚道。因為指出問題是容易的。但任何一個問題的產生都不是沒有原因的，也不是沒有歷史根基的，所以解決起來并不容易。但問題是，制度性的缺陷隨著市場力量的上升、公民意識的提高，勢必會變得越來越不能讓人容忍。

在經濟社會快速變化的當代中國，民意代表缺位等制度性缺陷，已經開始導致治理上的危機甚至社會沖突。也就是說，類似的問題已經到了不能不解決的地步了。在全國“兩會”召開之際，希望這種思考，能讓政治性議題回歸人大，并在“講政治”的過程中厲行自我改革、發揮其作為代議制機構應有的政治功能，以應對現有的社會壓力與治理危機。

代議制的代表性問題，是一個世界性難題，中國也不例外。如何吸收借鑒當代世界政治文明成果，更好地堅持和完善人民代表大會制度，是我們必須直面的重大課題。