官員貪腐的“開發區現象”

葉竹盛

“這條路永遠都修不好。”出租車載著記者到南昌經濟技術開發區，在經過一條泥濘的馬路時，司機如此抱怨道。放眼望去，視線可及的地方，幾個工地正在開工。

南昌經濟技術開發區是我國116個國家級開發區之一，地處贛江北岸，距離市區不到10公里。這里具備幾乎所有經濟開發區共有的特點：鱗次櫛比的工業建筑、寬闊卻人跡稀少的馬路、機械轟鳴的工地……

平常的景觀之下是正在經歷震蕩的開發區官場。2011年12月23日，主政開發區長達7年（2001~2008）的湯成奇被判處死緩， 紀檢部門的調查結論是，自1991年湯成奇首次走上鄉鎮領導崗位開始，他獨自或伙同他人收取財物1551多萬元，并與他人合伙開設空殼公司，獲得利潤2350萬元（其中650萬未遂）。

今年4月，江西省高院裁定維持一審判決。就在此前數日，據南昌市紀委一位負責人證實，南昌經濟技術開發區工委委員、管委會副主任熊桂金涉嫌嚴重違紀，正在接受組織調查。今年1月初，曾任湯成奇助理，后任南昌經濟開發區管委會副主任的周蘭仕也因受賄70萬元，被一審判處有期徒刑12年。

南昌經濟技術開發區1992年成立時叫昌北開發區，2000年經國務院批準南昌經濟技術開發區升格為國家級。在湯成奇主政期間，開發區從僅有一平方公里的規模，急速擴張成一個158平方公里的大型經濟開發區。“南昌速度”、“經濟奇才”這些華麗的稱謂都與此有關。

開發區“創業”初期，時任開發區管委會常務副主任的殷庭佳就曾因為受賄罪而獲刑15年。這似乎為他的繼任者們的落馬埋下了伏筆。

空殼公司

據紀檢部門調查，湯成奇收受錢財的行為貫穿了他所擔任的所有領導職位，但他并非完全心中無愧。2004年，江西省原公安廳長丁鑫發案發，涉及南昌開發區土地問題，中紀委專案組找湯成奇去談話。根據湯成奇在看守所寫下的辯解書，談話“回來之后，我心里很害怕。經過一個多月的激烈思想斗爭，我決定將王勇送給我的錢退還給他”。在湯成奇的“金主”之中，王勇是常年的“關系戶”之一。

湯身邊的人告訴《南風窗》記者，他在開發區任上，曾先后主動上交紀檢部門200多萬元受賄款。令人難解的是，在他的一些親屬眼中，湯成奇平時很清廉，曾告誡他們，不要因為他手上有權力，就想著要好處。

在押期間，湯成奇寫下了長達25頁的辯解書。“我曾多次表示過，叫他（王勇）不要送錢給我，并將以前送給我的錢退還給他。可王勇總是說，請我相信他，他不會出賣我。當時我的心里很矛盾，如果硬性拒絕和退還，從‘公事說，怕影響王勇在地方的投資信心；從‘私來說，怕影響朋友間的感情。所以一直沒有下決心退還。”

建立在金錢關系上的“投資信心”犧牲的是投資質量。王勇在開發區的投資包括一條貫穿全區的廬山南大道。據一位當地人描述，“最近經開區的廬山南大道鋪了層瀝青，但沒幾天就大面積開裂，豆腐渣工程我見過，但沒見過這么夸張的‘豆腐渣。”本刊記者從開發區了解到，開通短短數年，這條大道就已列入了今年的整修計劃。

建筑工程如此，落戶開發區的一些企業在錢權交易之下，也無法確保投資效益，甚至成為專為圈錢圈地的空殼公司。2004年，臺灣微路半導體有限公司在開發區投資興辦微電子科技園，成立了晶湛公司。紀檢部門調查發現，為謀求在資金撥付、使用、土地款返還等方面的關照，晶湛公司董事長羅應明、副董事長陳澤亞多次送給湯成奇人民幣共計120萬元。

按照《投資合同書》約定，該公司首期注冊資本應達到2998萬美元。但是該公司卻將原價87萬美元的設備，以9378萬美元的價值進行報關進口，然后通過驗資和評估，充當出資9400多萬美元。該公司成立后，經營不善，2004年成立至案發時，僅納稅不到30萬元，目前面臨破產。而開發區已經為該公司墊付了建設資金1.5億元。根據開發區有關官員在紀檢部門的證言，“晶湛公司只是一個殼，并沒有進行實質的經營”。法院認定湯成奇在相關招商引資過程中濫用職權、玩忽職守，造成了國家財產損失。

受賄、濫用職權、玩忽職守，這3宗罪幾乎在各地開發區落馬官員身上都有所體現，比如，重慶經濟開發區管委會原主任唐文峰、駐馬店市經濟開發區管委會原主任郭紹宇、天津濱海新區管委會原主任皮黔生……

除直接收受錢物外，開發區官員受賄案的背后大多有一個空殼公司。湯成奇被指控的受賄金額中，有2350萬元與豐和公司有關，該公司由湯成奇、原湖坊鎮黨委書記張曉華和原南昌市公安局桑海分局局長羅輝共同成立。湯成奇在辯解書中講到，羅輝成立公司后這樣向他介紹公司名稱的含義，“‘豐代表我們3個人一條心，‘和代表和氣生財”。

2010年10月被判處死緩的河南省周口市經濟開發區黨工委原書記柳鵬飛的主要犯罪事實之一就包括伙同他人成立名為周口瑞生科技有限公司的空殼公司，然后利用職權，使該公司享受開發區優惠的土地政策，以牟取利益。2011年11月被判處有期徒刑11年的江蘇省啟東市經濟開發區管委會原主任沈和新采取了類似手段，設立假合資企業，違規獲取國有土地使用權。

開發區官員落馬罪名和罪行的同質化折射出了官員貪腐的“開發區現象”。這種現象背后有什么根源呢？

開發區的貪腐土壤

開發區是建設的熱土，但如果沒有配套的監管制度，權力關系沒有理順，如諸多實例顯示，將很容易演變成為孵化貪腐的土壤。與此同時，開發區的腐敗現象和其他區域一樣，都是更廣的制度背景的產物。

開發區對地方經濟有迅速帶動作用，可以短期內提升經濟政績。截至2011年底，全國已有國家級經濟開發區116個，地方級開發區更是不計其數。

我國大部分開發區并不是依托原有行政區域，因此往往需要另建行政班子。最為常見的管理體制是三位一體式，開發區同時設立黨工委、管委會和開發總公司，主要負責人一般同時兼任這3個職位。前述提到的落馬官員，幾乎都是同時兼任黨工委書記和管委會主任。

經濟開發區并非獨立的一級行政區域，在性質上是一級黨委和政府的派出機構，因此人員編制和部門設置上都比較靈活，并不像其他行政區域一樣配備齊全的職能部門，而是根據實際需要和人力資源，逐步配備。南昌經濟開發區雖然早在1992年就設立了，但直到2007年底才成立基層法院和檢察院。

人員和機構都較精簡，這使得開發區工作更為高效，但另一方面卻使得權力更集中。除黨工委書記兼任主任，又兼任開發公司總經理以外，有些開發區還出現了同一個人兼任不同部門領導的現象。例如皮黔生在上世紀90年代，擔任天津開發區管委會主任助理期間，還同時兼任開發區規劃建設、土地管理、房地產管理、環境保護四個部門的局長。

權力集中的后果就是權力濫用更為便利。《南風窗》記者統計了數十個開發區官員貪腐的事例，發現許多官員在位時，往往只需要一個電話、一個簽名、一個招呼，就完成了數額巨大的利益輸送。開發區作為派出機關，其主要官員的監管在上一級政府。前幾年，浙江省嘉興市幾個開發區連續有50多名官員落馬。當地開發區紀檢官員接受媒體采訪時透露，雖然開發區有領導干部重大事項報告制度，但執行起來都是粗線條方式，一年只上報一次，只是由他們上報市里，而不會直接進行調查。據本刊記者了解，湯成奇案發后，南昌經濟開發區黨工委書記和管委會主任的職位不再由同一個人兼任。

開發區集中了大量經濟資源，在缺少有效的外部監督的情況下，權力集中使得開發區內部制約更為松散。投資企業不僅可以以低價獲得開發區土地，曾有一段時間還可以通過借貸的方式獲得土地款返還。

《南風窗》記者了解到，很多開發區政府為了吸引投資，幫助企業迅速形成生產能力，短期內實現經濟效益，還提供給企業巨額的建設啟動資金。獲得這些資金，比從銀行獲得貸款要便利得多，如果再得到開發區官員的“特殊關照”，企業就幾乎可以“零條件”獲得巨額借貸。種種靈活的優惠政策形成了巨大的權力尋租空間。

在這個背景下，開發區官員貪腐所涉及的金額常常刷新紀錄。從初次受賄至案發，湯成奇“月均受賄16萬”。2007年查處的唐文峰案涉及金額2.5億元，是當時重慶犯罪金額最大的貪腐官員。同年查處的郭紹宇涉案金額超過1億，也創下了當地紀錄。

新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年在分析中國腐敗現象時提出，隨著經濟改革深入，體制內的人開始想分享體制外的人所積累的財富了。經濟越增長，政府介入經濟活動的權力越大，腐敗的發生就越頻繁，強度也越大。開發區是我國政府在經濟活動中的主導角色最明顯的地方，因此發生腐敗的可能性和程度就越大。

制度的尷尬

《南風窗》記者通過各種渠道，試圖采訪已經在監獄服刑的湯成奇，獲得初步安排后，記者到達監獄時卻被告知，當地領導特別交代，除親屬外，任何人會見湯成奇都需要獲得廳局級以上領導的批準。

一位參加過一審庭審的人士告訴本刊記者，湯成奇以及同案的其他幾位犯罪嫌疑人均在庭審上推翻了在紀檢部門所做的供述。記者拿到了湯成奇的一份長達10頁的申辯書，其中寫到，在調查期間，“他們就對我實施限制睡覺（一天只睡1~2個小時）和又打又罵，甚至是嚴重的體罰。這樣持續了近一個月”。

湯成奇的申辯和律師的辯護意見均未被法庭采納。湯成奇的辯護律師周興武告訴本刊記者，他不敢說湯成奇完全沒有問題，但就證據和程序而言，其中有很多漏洞。我國《刑事訴訟法》規定，犯罪嫌疑人被偵查機關第一次訊問后或者采取強制措施之日起，可以聘請律師為其提供法律幫助。有關法律也規定，要保障律師會見當事人的權利。但是據周興武律師告訴本刊記者，自湯成奇案2010年8月進入偵查階段以后的8個月時間里，律師僅獲準會見一次，時間限定半小時，并且被告知不得談論任何與案件有關的事實。

湯成奇在位時曾利用了制度的空間，享受到了對權力的靈活運用，并從中牟利，但當他的訴訟權利也需要制度來保障時，卻也碰了壁。這種制度所造成的尷尬還體現在他在任時的一些工作中。

根據一審判決書，湯成奇玩忽職守罪的一個犯罪事實是，他在沒有認真核實晶湛公司的首期注冊資本、出資設備的實際價值和用途以及進資進度、生產等實際狀況的情況下，就決定由開發區分7次將建設資金人民幣1.5億元撥付給晶湛公司。最后因公司面臨倒閉，資金幾乎無法收回。由此造成的損失構成了湯成奇玩忽職守的犯罪后果。

本刊記者了解到，撥付1.5億元資金是晶湛公司投資方與開發區在《投資合同書》中的約定，是吸引該公司投資的優惠條件。撥付的前提是投資進度應當滿足相應要求。但根據紀檢部門查實，晶湛公司在報關、驗資、評估等環節有虛報，由此騙取了巨額建設資金。

當地開發區一位不愿具名的官員向本刊記者透露，外商從海外引進的設備價值主要依據海關報關時確定的數據，開發區官員為了使企業盡快落地，即使有所懷疑，也不可能提出質疑。更何況，生產設備有一定專業性，他們一般只能依賴海關和專業部門的判斷。“再加上項目這么多，有時候就只能睜一只眼閉一只眼了。”

制度的便利使開發區在招商引資時風生水起，然而，稀疏的制度之下，也有一片法律的雷區。短短幾年內，南昌經濟開發區的生產總值一路飆升到了300多億，且每年以兩位數的速度增長，這背后則是一些缺少自律的官員不斷走向職務犯罪的深淵。對于這些官員來說，稀疏的制度是一柄雙刃劍，為他們的招商引資和職務犯罪，都提供了足夠的便利。