城鎮(zhèn)化中的是與非

陳和午

城鎮(zhèn)化是世界潮流，未來的世界將是一個城鎮(zhèn)化的世界。從全球范圍來說，城鎮(zhèn)化最早始于18世紀的英國。從1760年的工業(yè)革命開始到1851年，英國用了90年的時間成為世界上第一個城鎮(zhèn)化水平超過50%的國家。此后，歐美其他發(fā)達國家在100年左右的時間里基本完成了城鎮(zhèn)化過程，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)人口的根本性轉(zhuǎn)變。借鑒西方發(fā)達國家實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗和教訓，遵循世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，對于城鎮(zhèn)化率剛剛超過50%的中國來說，對于扭曲的中國城鎮(zhèn)化進程而言，無疑是大有裨益的。

政府主導還是市場主導？

不同國家和地區(qū)的城鎮(zhèn)化模式，按照政府與市場機制的作用、城鎮(zhèn)化進程與工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展的相互關(guān)系，大致可分為三種：第一種是以西歐、日本為代表的政府調(diào)控下的市場主導型城鎮(zhèn)化；第二種是以美國為代表的自由放任式城鎮(zhèn)化；第三種是以拉美和非洲部分國家為代表的受殖民地經(jīng)濟制約的發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化。在前兩種城鎮(zhèn)化模式中，發(fā)達國家與城鎮(zhèn)化相關(guān)的人口、土地、資本等經(jīng)濟要素基本能夠自由流動和配置，市場機制發(fā)揮了主導作用。

與此同時，政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中也起了重要的作用，強調(diào)對市場競爭和社會保障進行必要的國家干預。例如，英國是最早把城市規(guī)劃作為政府管理職能的國家，城市規(guī)劃的卓著成效引起世界各國的廣泛關(guān)注。1909年頒布的《住宅與規(guī)劃法》是世界上第一部城市規(guī)劃法律。1947年，頒布《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，奠定了英國現(xiàn)代規(guī)劃體系的基礎(chǔ)。中央政府在城市規(guī)劃體系中發(fā)揮顯著的主導作用。但是，西方國家是典型的“小政府、大社會”格局，在發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的過程中，政府的作用被嚴格限制在市場經(jīng)濟的“守夜人”角色上。

在中國，由政府主導投資拉動的經(jīng)濟增長模式?jīng)Q定了城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中的政府主導格局。不管是改革30多年的城鎮(zhèn)化建設(shè)，還是目前新一輪的城鎮(zhèn)化熱潮，都是以政府為主導的。盡管各級政府在城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮了重要的作用，但對城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思考至今沒有完全擺脫計劃經(jīng)濟的思維，對城市發(fā)展存在著強烈的干預意識，實際中也形成了“一任市長、一個城市規(guī)劃”的現(xiàn)象，這一方面很容易導致不公平的競爭，使市場的活力和效率被壓制，另一方面也使城市發(fā)展陷入財政困境，財政風險捆綁土地市場和房地產(chǎn)市場，影響城市的長遠發(fā)展。

實際上，在政府主導下，中國許多城市推行“經(jīng)營城市”的模式，一方面經(jīng)歷了大規(guī)模的城市改造運動，另一方面又在城市邊緣區(qū)掀起了新城建設(shè)熱潮。但不管是舊城改造，還是新城開發(fā)，大都熱衷于抓項目，熱衷于抓經(jīng)濟指標增長，以政府短期業(yè)績?yōu)橹鲗В鲆暳顺鞘械目沙掷m(xù)發(fā)展。中國城鎮(zhèn)化進程中強制征地、暴力拆遷、資源浪費嚴重等問題的出現(xiàn)，都與政府主導而非市場主導的城鎮(zhèn)化模式有著密切關(guān)系。因此，在市場經(jīng)濟條件下，搞清楚政府和市場誰是城鎮(zhèn)化的主角，界定政府與市場的邊界，扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)化過程中政府主導模式存在的一些弊病，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的主導作用，尊重市場規(guī)律，尊重市場選擇，才能促進中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的長久健康發(fā)展。

求大還是圖強？

就世界各國的城鎮(zhèn)化規(guī)模而言，大城市化是城市化的主流，但這并不意味著城鎮(zhèn)化就是要一味地追求規(guī)模和速度。如中歐的德國、荷蘭、奧地利和瑞士等國，城市體系中就是以中、小規(guī)模城市為主，只有少數(shù)大城市。實際上，城鎮(zhèn)化建設(shè)一味追求規(guī)模、追求速度而忽視質(zhì)量的做法是非常可怕的。拉美城鎮(zhèn)化陷阱就是一種過度城鎮(zhèn)化的畸形現(xiàn)象。上世紀50～80年代，拉丁美洲國家城鎮(zhèn)化速度超過以往任何地區(qū)和任何時代，部分拉丁美洲國家城鎮(zhèn)化率在1970年代就已經(jīng)與發(fā)達國家大致相當，但該時期其人均國民收入水平則遠遠低于發(fā)達國家，突出表現(xiàn)出一種低收入水平的城鎮(zhèn)化傾向。與城鎮(zhèn)化高速持續(xù)發(fā)展相對應的是，拉丁美洲國家經(jīng)濟增長在達到一定階段之后出現(xiàn)了停滯甚至下降的狀態(tài)，即所謂的中等收入陷阱。

中國城鎮(zhèn)化進程中，許多城市發(fā)展不因地制宜，陷入規(guī)模盲目求大，建設(shè)盲目求新，定位盲目求高的局面。典型的如所謂“國際化”造城運動。到目前為止，中國喊出國際化大都市的城市估計已超過200個。如此“貪大求洋”，盲目攀比國外城鎮(zhèn)建設(shè)標準的超前規(guī)劃的觀念和做法，不少城市規(guī)模實際上遠遠超出了其環(huán)境承載力。與此同時，城鎮(zhèn)化進程中各城市的摩天大樓熱潮愈演愈烈，統(tǒng)計顯示，目前，中國在建摩天大樓還有332座，另有516座已經(jīng)完成土地拍賣、設(shè)計招標或已奠基。而美國在建及規(guī)劃的摩天大樓只有30座。這意味著，未來10年內(nèi)，中國將以1318座超過152米（約合500英尺）的摩天大樓總數(shù)傲視全球，達到現(xiàn)今美國擁有摩天大樓總數(shù)的4倍。而且，摩天大樓建設(shè)風潮已從一二線城市蔓延到三四線城市。

一個城市想發(fā)展沒錯，但一味的求大求全，“攤大餅”式的擴張，只是將所謂的“國際城市”罩在頭上，而卻沒有支撐這一“皇冠”的軟實力；只是大肆興建一座座高樓大廈，沒有抓住城市強筋健骨的真正要害，造成千城一面，特色與傳統(tǒng)文化消弭，儼然一座座鋼筋水泥森林，這注定只能是一枕黃粱美夢，終究陷入國際化大都市的狂想曲中。因此，在城鎮(zhèn)化進程中，每一個城市必須要正確定位自己，要注重城市的生活品質(zhì)，注重城市的文化塑造，找準自己的特色和個性，警惕盲目拔高城市定位、盲目求大城市規(guī)模的危害。

人口城鎮(zhèn)化還是土地城鎮(zhèn)化？

城鎮(zhèn)化的過程，是農(nóng)村人口和勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，也是二三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集的過程。西方發(fā)達國家在城鎮(zhèn)化進程中，一度采取圈地運動進行資本原始積累，迫使失去土地的農(nóng)民進入資本家的工廠和城市。例如，德國的魯爾地區(qū)、法國北部地區(qū)、美國的大西洋沿岸等地區(qū)都是在工業(yè)革命中隨著資本、工廠、人口向城市的迅速集中，形成的城市密集地區(qū)。不過，西方城鎮(zhèn)化過程并不僅僅是人口由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的簡單集中，它反映的是整個社會結(jié)構(gòu)的變化，它包含非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的集中，生活空間的轉(zhuǎn)化和觀念意識的轉(zhuǎn)化。例如，在城鎮(zhèn)化進程中，英國的圈地運動方式、美國自由遷移方式和德國容克買辦方式等，雖有地域遷移先于職業(yè)轉(zhuǎn)換的特征，但基本上屬于同步城鎮(zhèn)化模式。

土地問題和人口問題是中國城鎮(zhèn)化進程中的核心問題，但在中國城鎮(zhèn)化進程中，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，造成了大量的失地農(nóng)民和農(nóng)民工“市民化”的阻力重重，也使得城鎮(zhèn)化目前只是“半拉子”工程，還只是行政建制的“土地城鎮(zhèn)化”。

國土資源部的副部長、黨組成員胡存智在今年3月25日召開的2012中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇上透露，我國城鎮(zhèn)用地增長的彈性系數(shù)大大超過了合理預值，從2000年到2010年，土地城鎮(zhèn)化速率是人口城鎮(zhèn)化速率的1.85倍。如果再考慮人在城市，但是沒有城市戶籍的人口，不能充分享用城鎮(zhèn)用地的情況，實際上土地城鎮(zhèn)化的速度還應該更快一些。顯然，戶籍制度仍是橫亙在農(nóng)民工市民化道路上的攔路虎，在超過50%的城鎮(zhèn)化人口中，城鎮(zhèn)人口數(shù)量存在明顯的“虛胖”。據(jù)國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長馬曉河測算，中國目前真實的城鎮(zhèn)化率只有40%，1.59億農(nóng)民工是“被城市化”的。

土地城鎮(zhèn)化的快速推進過程中，一方面對資源環(huán)境造成破壞，城鎮(zhèn)化效率低下，例如城鎮(zhèn)化過程中土地浪費非常嚴重，萬元GDP耗用土地面積超過發(fā)達國家10倍以上。另有統(tǒng)計顯示，世界上發(fā)達國家的人均城鎮(zhèn)用地是88.2平方米，發(fā)達國家人均城市用地是88.3平方米，我國城市人均用地面積達到113平方米，超過國家規(guī)定標準近1/3，大大超過發(fā)達國家城市人均用地面積。另一方面城市政府熱衷于賣地圈地，地方政府的“圈地運動”也是以犧牲許多普通老百姓利益為代價的，強制征地、暴力拆遷等建立在公權(quán)力基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)化，拉大了貧富差距，激化了社會矛盾。更為突出的是，政府主導的城鎮(zhèn)化進程將土地財政演繹得爐火純青，賣地收入成了“第二財政”，房地產(chǎn)成了支柱產(chǎn)業(yè)，而土地市場和房地產(chǎn)市場的發(fā)展卻陷入畸形，肆虐的高房價在中國已經(jīng)不僅是一個經(jīng)濟問題，更是一個政治問題和社會問題。此外，一些城市城鎮(zhèn)化進程中的產(chǎn)城融合很大程度上只是空談，“有城無市”、“有城無業(yè)”、“有鎮(zhèn)無人”的現(xiàn)象十分嚴重。

要GDP還是要幸福感？

世界城鎮(zhèn)化經(jīng)驗表明，城市集聚了國家或地區(qū)最主要的經(jīng)濟力量和財富，沒有城市的現(xiàn)代化，就不會有國家的發(fā)展和現(xiàn)代化。在西方，不少國家走先發(fā)展后治理的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路，代價是沉重的，教訓是深刻的。例如，西方國家在城鎮(zhèn)化過程中對貧民窟的改造，最初采用的是所謂消滅貧民窟的辦法，即將貧民窟全部推倒并將其居民轉(zhuǎn)移走，然后以能夠提供高稅收的項目取而代之，但并沒有從根本上解決貧民窟問題。隨著以人為本理念的復萌，對貧民窟的大規(guī)模掃除轉(zhuǎn)向?qū)ι鐓^(qū)環(huán)境的綜合整治、社區(qū)經(jīng)濟的復興以及居民參與下的社區(qū)鄰里自建，開始更多地注重住房建設(shè)和社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

因此，盡管西方世界在20世紀城鎮(zhèn)化浪潮洶涌，但城市的歷史、地理風貌和文化在經(jīng)歷了文藝復興和工業(yè)化革命后依然能夠相對和諧地共存。從國外城鎮(zhèn)化模式發(fā)展趨勢看，生態(tài)城市、低碳城市、宜居城市、田園城市無疑是典型代表，其核心理念都是促進人與自然的和諧相處，創(chuàng)造良好的人居環(huán)境。

中國城鎮(zhèn)化的建設(shè)多是以經(jīng)濟建設(shè)為目標，片面強調(diào)物質(zhì)財富的增長，而忽視了生態(tài)環(huán)境的保護與建設(shè)。在舊城改造運動中，許多城市采取的都是一種大規(guī)模的、急風暴雨式的大拆大遷大建的發(fā)展模式；在新城建設(shè)開發(fā)中，不少地方仍是基于短期的視野和政績，產(chǎn)業(yè)準入門檻較低，抓到籃子里就是菜，繼續(xù)走污染重、占地多、能耗高的粗放發(fā)展模式，而這是以犧牲資源和環(huán)境為代價的，城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展堪憂。近年我國環(huán)境群體性事件高發(fā)，年均遞增29%，這與城鎮(zhèn)化進程中過分追求經(jīng)濟利益最大化，而忽略社會效益和生態(tài)環(huán)境效益的做法密不可分。

城市的主體是人，現(xiàn)代城市管理最核心的原則是“以人為本”。城市發(fā)展以犧牲環(huán)境為代價，生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，這必然帶來城市生活質(zhì)量和品質(zhì)的退化。

總體而言，中國城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展階段，但也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。在舊思路主導下的城鎮(zhèn)化進程政府主導痕跡明顯，城市建設(shè)追求規(guī)模甚于追求質(zhì)量，并與GDP政績、畸形的樓市和土地財政捆綁在一起，造成了中國特色的土地城鎮(zhèn)化道路，而將廣大農(nóng)村外來人口排擠在城市之外。他們是城市的建設(shè)者，貢獻了GDP，卻難擁有城市的歸屬感。如此傳統(tǒng)、粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已與中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的主基調(diào)不相協(xié)調(diào)。

西方國家城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗表明，中國新型城鎮(zhèn)化的推進，政府主導應該讓位于市場主導，求大應該轉(zhuǎn)向圖強，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化應當并舉，居民幸福感不應該僅用GDP來衡量，而這些轉(zhuǎn)變?nèi)杂匈囉谥袊?jīng)濟轉(zhuǎn)型中體制機制的創(chuàng)新探索。