“準政府”改革不是終極目的

張濤甫

今年，正值鄧小平南方講話20周年，社會輿論熱議改革，表達出對新一輪改革的高度期待。新華社16日受權發布《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》，在相當程度上迎合了社會的改革期待。但知易行難。事業單位改革，改革揮刀所向的表面是事業單位，但根子要看政府如何切割權力和職能邊界，如何約束自己的權力沖動。

現有的事業單位多是計劃時代下的蛋。“單位”體制是計劃時代的產物，是權力大承包的產物。我們曾按照計劃經濟的邏輯制造出一個龐大的“單位中國”。但這種超大型政府的制度安排，嚴重窒息了社會的活力。后來的改革開放，就是要對膨脹的權力減肥，將權放給社會。多年的改革主要是圍繞權力和市場展開的。市場經濟的發展大大拓展了市場的空間，權力開始艱難地從“無限”轉向“有限”。經過長期的不懈努力，政企不分的問題有了顯著改觀。但是，政事不分問題尚未真正解決。如今，事業單位問題成為改革的“存量”問題，掣肘中國的深度改革，它堵在改革的深水區，引發了一系列問題。

按照《指導意見》要求，這次改革手術是要把現有的事業單位按其職能進行切割、歸并，分類實施，逐步推進。將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性。這種改革意在祛除事業單位的混合體制痼疾，對剪不斷理還亂的單位體制進行權責清算，把其行政職能交給行政，把公益職能交給公益，把市場功能還給市場。這種改革思路理論上講清清爽爽，若能把交纏不清的幾個功能切割得干凈利落，這是再理想不過的幸事。問題是，今天的改革是負重前行，是在負載了沉重的歷史包袱和現實壓力的情勢下艱難行進的，改革承載著126萬個事業單位包括3000多萬“單位人”的命運，自然輕忽不得。也就是說，改革只能成功，不能失敗。

這次事業單位改革，不能簡單地理解為事業單位內部的“內存”整理，它不是簡單的加減運算，而是深度的結構轉型。表面上看，這次改革是政府操刀，革事業單位的命。實際上，要革的是政府自己的命。事業單位的“準政府”頑疾不除，其公益性職能就難以彰顯。既然事業單位體制是計劃時代的產物，就應該從計劃病灶動刀，割除遺腹之患。

針對此次事業單位改革，我們的擔心有二：其一，寄生于行政權力的事業單位，割斷其權力臍帶，將它們推向公益和市場，它們能適應新的環境嗎？劃并到公益序列、市場序列的事業單位組織，真能與行政職能斷奶嗎？如果不能，它們會不會沿襲其原先的生存法則，改頭換面，穿上新馬甲，繼續行其“事業”之實？這次改革，能不能消解業已固化的制度慣性？其二，如果政府職能沒有根本性的變革，僅僅對事業單位功能做出簡單的分類歸并，合并同類項，只有物理反應，沒有化學反應,這種改革的成色是要大打折扣的。如果政府職能不改變，即便有成熟的公益和市場，也是不牢靠的。不給政府的權力裝上籠頭，它可能會跑到公益和市場的莊稼地偷食。政府的本職就是服務，它應為社會和市場提供高效、優質的服務。但是，如果政府權力不受約束，就會造成責、權、利的翻盤。改革后的政府如果還是一個“大政府”，連信息公開都要費盡周折，那么，這個改革就不是成功的變革。從這個意義上說，事業單位的改革不應是簡單的“分灶吃飯”，而應是政府體制改革攻堅的前奏。

（作者為復旦大學教授）