讓政府看得見

任曉蘭

正在公開征求意見的《預算法修正案（草案）》，已收到公眾意見31萬多條，是有法律草案公開征求意見以來，普通公民提交意見最多的一部法律草案。這充分說明了國人對《預算法修正案》的期待之高、寄望之深、議論之多。須知，現行《預算法》于1995年施行，17年后開始醞釀第一次修訂，既是公共政治參與的寶貴嘗試，也是“讓權力在陽光下運行”的重要機遇。

現行預算公開最遭人詬病之處在內容粗疏、科目不細，籠統含糊。預算依次分為類、款、項、目四級。其中，預算編制主要有兩種分類，一是按照功能分類劃分，二是按照經濟分類劃分。按照功能分類，反映出財政支出用在了哪里，按照經濟分類，則反映出財政是怎么用的。修正案在這個問題上有一定的進步。其中第20條規定，公共預算應把功能分類和經濟分類相結合。這不僅有助于公眾從宏觀上了解預算收支，還能從微觀上了解收支項目的細節。比如去年年底，中國地震局公布了一年經費細則：地震預報預測270萬元，震情跟蹤1700萬元，地震信息傳輸及管理5012萬元，住房公積金7166萬元，購房補貼8678萬元，行政運行1.8億元，機構運行2.1億元。這樣的信息公開，就更有助于公眾對財政走向的清晰判斷。

嚴格意義上講，信息公開到這個層面，還不能稱之為“財政透明”。 按照財政學的定義，財政透明應當包括最大程度地向公眾公開政府的結構和職能、財政政策的意圖、公共部門的賬戶以及項目。這就要求預算過程能夠提供有關政府財政政策各個方面的全部信息，只有易為公眾和決策者獲取、并且能夠準確地反映政府全部活動的政府預算才是公開透明的預算。

比如，據提請十一屆全國人大常委會第27次會議審查的2011年中央決算報告和中央決算草案顯示，2011年中央部門支出出國(境)經費19.77億元，車輛購置及運行費59.15億元，公務接待費14.72億元。面對這組語焉不詳的數據，就有學者指出，公開車輛購置數量及保有量、因公出國(境)團組數量及人數、公務接待有關情況和行政經費支出情況等詳細的經費解釋說明，都是屬于應當公開的財政信息。只有這樣，才能讓公眾詳細了解納稅人的錢到底花到了哪里，應不應當花，花的效果如何，并進而在此基礎上對政府預算作出公允的評價。

在這個意義上，在預算中“類、款、項、目”的四級分類中，至少應該公開到“項”，才有助于公眾的財政監督。在這次修訂的《預算法》第41條規定，“報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。本級公共預算一般收支至少編列到款，重點支出至少編列到項。”在很大程度上，這一條款的設置是一種進步，但關鍵的問題在于缺乏對何謂“重點支出”的具體說明，這就有可能在實踐中出現這樣或那樣預算公開的偏差。

事實上，社會大眾對于“三公”支出的高度敏感，主要來自對有些國家公職人員利用“三公”消費而產生的財政腐敗的痛恨。就公車消費而言，財政部2011年初公布的數據顯示，目前我國每年公務用車購置費支出增長率在20%以上，年公務用車消費支出超過1000億元。但這個數字并沒有包括司機的工資福利支出以及官員和司機個人的公車私用支出，如果加上這些，我國公車支出每年將達到3000億元左右。有學者用“群體化腐敗”來形容當下的權力腐敗，認為公車濫用正是這樣一種為集體謀福利、揮霍公款的“大腐敗”。

在某種意義上，一個缺乏財政透明度的政府，就是一個“看不見的政府”，而一個“看不見的政府”，很難成為一個負責任的政府。這就要求《預算法》的預算公開以保證公民和人大代表在預算全過程中行使履職的信息需要為原則，堅持“公開為原則，保密為例外”，明確財政部門對于預算公開的法定責任，并將“三公”經費的財政透明與法律上的財政問責機制聯系在一起，最終實現對政府的財務控制。（作者系天津財經大學副教授）