完善農業保險實施財政補貼的對策

■楊鳳琪 顏永忠

農業保險是創新財政支農方式、完善財政宏觀調控措施的一個重要手段，是繼國家取消農業稅實施糧食補貼后的又一惠農政策，也是市場經濟國家扶持農業發展的通行做法。自2007年國家財政開始為能繁母豬實施保險補貼以來，湖北省已從能繁母豬一個保險品種逐步擴大到水稻、油菜、棉花、奶牛五個品種，另外自2007年開始又增加了“兩屬兩戶”農房保險，這對廣大參保農民抗御自然災害，減少自然災害對農業生產的影響，穩定農民收入，促進農業和農村經濟的發展，確保糧食生產安全起到積極的保障作用，其政治意義和經濟意義相當深遠。從近五年的實踐來看，農業保險已成為解決“三農”問題的重要組成部分和加強農村經濟工作的當務之急，但是，由于農業保險這一政策的實施時間不長，沒有現成的經驗去參考和借鑒，目前仍處在探索完善階段，因此存在不少矛盾和問題。本文結合湖北省“三農”保險的實際情況，就水稻、能繁母豬等“三農”保險的有關政策問題作一膚淺的探討。

一、農業保險存在的問題

（一）農業保險配合難協調，服務意識尚欠缺

近幾年，經過湖北省各地、各級政府及財政、保險部門大力宣傳農業保險的重大意義及具體政策，農戶保險意識逐步樹立，由開始不愿意入保到積極參與投保。但從相關部門緊密配合來看，工作難協調、服務意識尚欠缺的問題依然存在。客觀地說，農業保險是國家為規避農業生產風險而試行的一項惠農措施，它既有政策性支持農業發展的屬性，又有支持保險公司開展商業保險的屬性。因此，農業保險這兩種特殊屬性決定了它與其他純商業保險的不同之處，這就需要政府各有關職能部門的積極推動、協調配合來把這件利國利民的大好事辦好。但從近幾年農業保險實踐工作來看，由于政策性和商業性這“兩個屬性”的交織，不可避免地帶來了有關部門協調配合難、保險公司感覺更為難的困境。從財政部門來講，一般是將上級下達農業保險補貼資金直接撥付至縣市公司了事，但對其財務運行情況、盈虧情況審核監管因受財務隸屬關系制約無從直接參與，實際上是扮演了“過路財政”的角色。從農業部門來講，理應將涉及保險險種的水稻、油菜種植、能繁母豬、奶牛有關信息提供給保險公司。但在實際工作中，難以做到相互銜接、資源共享、優質服務。如在上級規定為能繁母豬統一打“耳標”問題上，本屬畜牧部門職責，但保險公司卻要為畜牧部門付出一定的費用。從這個意義上講，有關部門將服務“三農”職責當成了取得部門收益的一個新門道，有違農業保險的初衷。

（二）農業保險涉及面寬，公司收保難度大

主要表現在一是保費收繳難。農業保險的季節性很強，保費金額小，涉及戶數多，農戶種植面積與承包面積不同，保費確定麻煩。收取保費時多是農忙季節，逐戶上門有許多農戶不在家，多次上門才能收到保費。二是農民投保意識差。政策性農業保險工作主要由鎮村兩級承擔，帶有行政任務的性質，不少農民在主觀意識上，將農業保險理賠與國家對農民的受災救助混淆。

對農業生產開展保險試點從建國以來一直未間斷過，各個時期有其不同的特點，其共同特點都是在當時集體經營條件下進行。隨著改革開放農村家庭聯產承包責任后，除中央、地方財政給予大頭補助外，保險公司每年收取保費面對的是成千上萬投保農戶，其工作量之大、收取保費的難度之大可想而知，靠保險現有的人員也不可能完成。僅從保險品種看，雖然僅有五個品種，但涉及面很廣。如能繁母豬保險涉及眾多農村養殖戶，水稻保險則涉及千家萬戶。從其分布看是在廣大的農村地區。平原人口相對集中、丘陵地區較為分散，如屬山區更多則是地廣人稀。在這樣的地理環境、人口分布極不均衡的農村開展農業保險，尤其是宣傳到戶、確定補貼、收取保費的難度和成本之大可想而知。從能繁母豬保險政策看，在養殖戶投保12元／頭的基礎上，中央財政對養殖戶補貼30元、省級財政補貼18元，即每頭能繁母豬向保險公司投保總額為60元／頭，其中農戶投保僅占總額的20%。從落實財政補貼方式來分析，縣市財政一般直接對保險公司并按其報送的有關數據為依據劃撥補貼。由于縣市財政專管人員較少，僅是抽查難以反映全貌，很難逐一到戶核查監督，故準確性不得而知。通過這次筆者對部分地區個別鄉鎮抽查和到當地保險公司了解的情況來看，盡管部分地區地處平原或崗地、農業人口比較稠密，但在收取這12元／頭的保費問題上，保險公司派員在村組干部帶領下，挨家挨戶宣傳、說明、收取。一般每個鄉鎮有2—3名保險員到承保戶核查能繁母豬數量，然后據實收取應由養殖戶個人承擔的費用。僅從收取保費這個不起眼的工作看，每個鄉鎮至少得兩個多月才能完成。但保險公司收費人員遭遇的是難找到保戶、即使找到承保戶也不一定順利收取。

（三）農業保險投放品種少，處理理賠矛盾多

從近幾年農業保險實踐情況看，保險品種少，縱然有國家大頭補貼的吸引，農戶自愿參保意識仍不強，在廣大農村農戶中難以樹立起正確的保險觀。再則在水稻險種理賠上，水稻保險是全賠200元，就目前物價標準連種子、農藥、化肥等基本生產資料費用都不夠。導致部分農民嚴重依賴國家照顧，不愿意交保費，寄希望于發生災難的時候國家給予補助。這種只想索取、不講奉獻的心態，導致受災理賠的時候，保險公司感到措手不及，處理不好，極易引發集體上訪的群體性矛盾。在正常年景下，按保險條例的規定，如果歉收在30%以上才通過評損予以適當補助。恰恰就是這30%以上，給保險公司帶來無窮的麻煩。一方面，是否達到30%的歉收程度，個別農民善于鉆政策空子，動員成村成組保戶到保險公司要求認定為30%以上；另一方面，在達到30%以上后，又要無限制增加損失率以達到多補多要的目的。筆者在檢查過程中了解到，像這樣的問題，在個別縣、市、區曾發生過群體上訪、打傷保險公司工作人員的極端案例。

（四）農業保險管理不規范，個案賠付欠公平

由于農業保險起步晚，品種少，盈利低，從湖北省承保情況來看，除省政府安排人保財險公司開展業務外，僅中華聯合承擔了鄂州、黃岡的部分農業保險，其他公司均無意參與這一帶有政策性、風險性極大的農業保險業務，因此，即使有財政部門參與對保險公司收保及賠付業務情況進行監督，但在人員少、工作量大、麻煩多的情況下，還難以規范補貼、建立較為完善的制度。從本次檢查匯總情況看，首先是水稻保險操作不規范。如在水稻保險工作中，少數鎮為了完成政府下達的投保任務，要求村里統一墊付保費，但在水稻減產達30%以上時，一般是由保險公司同鄉鎮政府協商賠付款，然后再由鄉鎮政府分攤到各個村。在這種情況下，是否能將賠款賠到真正的受災戶，存在一定的疑問。其次是保險公司理賠操作空間過大。由于農業保險是“政府引導，市場運作”，保險公司按照商業化運作模式，必將在查勘定損環節中缺乏公正、公平、公開，核損時隨意性較大。加之財政及有關部門監管缺失，補貼多少一般是由保險公司依據行業規定，與承保戶雙方達成賠付協議，便終止當年保險合同約定的責任和義務。

二、完善農業保險實施財政補貼的幾點建議

針對上述矛盾和問題，筆者特提出完善農業保險政策機制的若干對策建議：

（一）繼續加大宣傳力度，完善保險組織體系

各級各部門尤其是縣鄉政府和有關部門要充分利用各種宣傳載體，根據不同保險險種，有針對性地在不同群體中宣傳有關農業保險的意義、政策和規定，讓參加不同險種的農戶明白國家補貼多少，個人應當交多少，發生災害時如何與保險公司取得聯系，以維護個人保險利益。通過扎實有效的宣傳，力爭做到農戶“應保盡保”，讓更多的農戶享受到惠農政策的好處，使之體會到黨和政府給他們帶來的溫暖，提高受災農戶抗御自然災害的能力，為恢復生產，促進農業持續發展起到助推作用。在加大宣傳力度的同時，充分發揮縣鄉政府尤其是鄉鎮政府對推動和加強農業保險的作用具有十分重要的意義，因此，建議以縣市為基礎，縣、鄉政府成立分管農業領導為組長，宣傳、財政、農業、保險等相關部門為成員的農業保險工作領導小組，具體負責農業保險工作的宣傳、落實、化解矛盾等項目工作。為建立起加強農業保險工作的組織體系，重點在村級選聘一名政治可靠、群眾信賴的村干部為農業保險協理員，以完成保險工作領導小組安排的有關保險宣傳工作、協助保險公司完成有關保險工作任務。

（二）加強部門溝通協作，形成農業保險合力

農業保險涉及諸多涉農部門，在縣鄉政府協調下應當建立起聯合工作機制，按照職能范圍，加強溝通協調，互通信息，形成工作合力，共同促進保險工作的順利開展。地方各級財政部門要確保上級下達補貼資金及時、足額撥付到位，并切實履行資金監督管理的職責。為切實解決當前縣級財政部門將保險補貼款直接劃撥到保險公司，而未能充分發揮鄉鎮財政部門地處農村，包村財政干部分布廣泛、熟悉情況的優勢，應當考慮在確定向保險公司撥付財政補助款項前，必加由鄉鎮財政部門審核認定參保農戶的程序。只要這樣，才能將補貼資金監管職能落到實處。要依靠農業部門尤其是鄉鎮畜牧、農技服務機構現有人員充分掌握農戶養能繁母豬、種植水稻基本信息的有利條件，牽頭協助保險機構搞好承保、理賠工作。農業及畜牧部門開展服務的經費一般應當由“一錢養事”機制來彌補，而不應由保險公司付費形式增加保險成本，進而影響到廣大投保農戶的切身利益。

（三）規范補貼勘賠管理，讓利參保農戶

各級地方財政部門要嚴格執行《中央財政種植業保險保費補貼管理辦法》規定，規范各種保險補貼撥付程序，將保費補貼由專戶直接支付到保險經辦機構，減少資金流轉環節，防止補貼資金擠占挪用現象。縣級財政部門應及時測算應由本級配套的補貼資金并將其納入年初預算。勘賠定損則是一項技術性強的工作，涉及保險公司與投保農戶雙方利益，在當前還缺乏專業的勘賠組織機構的情況下，可暫由保險牽頭，會同縣鄉農業、財政等相關部門及受災村組負責人實行聯合勘賠定額。聯合勘賠定額專班議定的賠付方案報縣級政府批準賠付到受災農戶已有“糧食直補資金”賬戶。在確定理賠標準上，參照當時市場價，并遵循適度傾斜的原則，保險公司應當更多讓利于參保農戶。為切實規避保險公司賠付風險，建議建立省級農業大災風險基金，并依據農業投保品種規模，確定基金總額上限，按照中央出資50%、省級出資30%、其余20%由經辦保險機構從農業保險盈利資金中補充。如果出現農業大災急需賠付且超過當年保費收入(含財政補助)1.5倍時，保險機構可申請使用農業險巨災風險準備金。

（四）改進承保理賠方式，提高服務質量

從承保機構來講，由于農業保險政策性和市場化原則決定了不能只關注自身經濟利益，還應承擔相應的社會責任和因政策性虧損帶來的暫時經營困難。因此，考慮到各級財政補助農民投保額度占較大比重的現實，以及保險公司收取應由農戶承擔極小部分的保費成本異常高的情況(一般占收取保費額度的40%)，建議中央及省級有關部門修改現行政策規定，對參加其他農業保險的農戶，免除應由農戶承擔極少量保費。如果能夠免除應由農戶承擔極小部分保費，其應對策略應當是：凡屬政府財政確定應保品種，都應按有關統計數據，從村組建立起以農戶為基本信息單位的統計認定體系，使之在受災之時能夠及時得到保險公司的賠付，從而發揮抗御自然災害，支持農戶搞好生產自救的目的。免除應由農戶承擔保費的好處還在于：一是為了降低保費收取成本，減少保險公司與投保戶之間的矛盾；二是可以克服投保戶在理賠時可能產生漫天要價，進而影響農村穩定的深層次矛盾和問題，如對極少數善于扯皮戶在發生有關災害時，往往會以已交了保費為名而漫天要價，如有不如意便唆使私利群體上訪。如果免除承保公司向參保農戶收取保費，既節省人力、物力，又減少了容易引起群體矛盾的可能性，可以使保險公司能夠騰出更多精力，關注投保農戶意愿，專心做好政策解釋宣傳、科學理賠，在提高服務上下工夫。