地方公共品供給困境的探究——基于中央與地方政府之間、地方政府之間的分析視角

■王宇晨

一、引言

1998年公共財(cái)政框架在我國(guó)建立，該框架提出地方政府應(yīng)該履行地方公共品供給的職能，而不是完全依賴中央。但我國(guó)目前實(shí)行的財(cái)政分權(quán)制度存在不合理之處，地方政府在提供地方公共品方面，任重而道遠(yuǎn)。在地方公共品供給中，當(dāng)?shù)胤秸椭醒胝繕?biāo)不一致時(shí)，中央和地方的博弈便不可避免。與此同時(shí)，由于現(xiàn)行的政績(jī)考核制度存在一定漏洞，地方政府多重視政績(jī)形象工程，加上地方政府之間的相互競(jìng)爭(zhēng)，使得地方公共品供給出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡。因此，在中央與地方、地方與地方博弈的視角下，探究地方公共品有效供給顯得尤為重要。

本文結(jié)構(gòu)如下：第二部分是回顧公共品的分類和相關(guān)理論，第三部分探究中央與地方政府之間公共品的有效供給，第四部分探究地方政府之間公共品的供給模式。第五部分是政策建議。

二、公共品的分類及相關(guān)理論回顧

全國(guó)性公共品是指在全國(guó)范圍內(nèi)，全體居民都能夠消費(fèi)享用的產(chǎn)品，比如國(guó)防外交、國(guó)民教育等。全國(guó)性公共品只能由中央政府提供，并且在全國(guó)范圍內(nèi)均勻分布。而與全國(guó)性公共品相對(duì)的概念是地方性公共品，又稱為區(qū)域性公共品，主要是為了滿足某一特定區(qū)域范圍內(nèi)居民社會(huì)公共需求而提供的產(chǎn)品，比如維護(hù)該城市治安的警察、小區(qū)的路燈等。地方性公共品由各級(jí)地方政府提供，使其轄區(qū)范圍內(nèi)的居民受益。

針對(duì)地方性公共品，可以分為顯性地方公共品和隱性地方公共品。顯性地方公共品，顧名思義，是指能在較短周期內(nèi)顯示和衡量其成效的地方公共品，比如體育館、廣場(chǎng)等；隱性地方公共品則是指需要一定周期才有收效且不易量化的地方公共品，比如教育、醫(yī)療等。

對(duì)于如何提高地方公共品的供給效率，有一個(gè)很重要的理論是蒂布特在1956年提出的“以足投票”,即通過地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高地方公共品的供給效率。人們?cè)谶x擇居住地時(shí)，會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施、公共管理、社會(huì)服務(wù)等方面體現(xiàn)出一定的偏好，從某種意義上，這也表達(dá)了對(duì)地方公共品的需求。如果一個(gè)地方政府提供的地方公共品能夠滿足人們偏好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，則該地區(qū)就會(huì)有較多的人口流入。如果一個(gè)地方政府提供的地方公共品并不能滿足人們的偏好，則該地區(qū)的人口就會(huì)流出，流向能夠滿足其偏好的地區(qū)。人們用“以足投票”這種方式，生動(dòng)地表達(dá)了自己對(duì)于公共產(chǎn)品的需求。這是一種公共選擇，同時(shí)也是一種刺激，促使地方政府相互競(jìng)爭(zhēng)，在提供地方公共品時(shí)充分考慮到居民的消費(fèi)偏好。

三、中央政府與地方政府之間的博弈

在我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)中，地方政府角色具有雙重性，一方面，地方政府是中央政府和地方非政府主體的雙重利益代表；另一方面，地方政府是中央政府與非政府主體信息溝通的橋梁和紐帶。地方政府的這種地位和功能被稱為地方政府的雙向代理（龐娟，2010）。

由于各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及自然資源稟賦等方面存在差異，中央政府難以直接介入各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，這使得地方政府以中央政府的代理人身份介入經(jīng)濟(jì)政治活動(dòng)成為必然，因此也就形成了“委托—代理”的關(guān)系。但一個(gè)很明顯的問題是，委托人與代理人的利益不一定完全一致，中央政府與地方政府的目標(biāo)存在對(duì)立統(tǒng)一性。按照當(dāng)前我國(guó)干部任用機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)，上級(jí)政府對(duì)其工作是否滿意和認(rèn)可處于決定性的地位。因此地方政府的領(lǐng)導(dǎo)往往為了“政績(jī)”、為了“地方 GDP 高速增長(zhǎng)”，使地方政府行為目標(biāo)往往并不與地方人民的意愿一致，這就存在一個(gè)中央與地方政府的博弈問題。

此外，中央政府和地方政府之間也存在著“信息不對(duì)稱”的現(xiàn)象。中央政府與地方政府掌握有效信息的途徑和能力存在差異。會(huì)出現(xiàn)一種情況：地方政府官員出于政績(jī)工程、職位升遷的考慮，會(huì)隱瞞不利于自己的信息，同時(shí)也會(huì)制造、發(fā)布虛假扭曲的信息，以混淆視聽，阻礙中央政府對(duì)其進(jìn)行判斷，從一定程度上使地方公共品的提供陷入困境。

在中央與地方政府的博弈過程中，中央和地方政府在地方公共品供給中存在普遍的推諉行為，這是由于當(dāng)前我國(guó)財(cái)力分配不均造成的。舉一個(gè)例子，對(duì)于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，國(guó)家規(guī)定縣鄉(xiāng)級(jí)政府負(fù)擔(dān)大部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，而中央和省級(jí)只負(fù)擔(dān)一小部分。事實(shí)上，中央和省級(jí)政府的財(cái)力較之縣鄉(xiāng)級(jí)政府的財(cái)力要雄厚得多。這樣的財(cái)政負(fù)擔(dān)分配不均，無(wú)疑加大了地方政府的財(cái)政壓力。隨著諸如社會(huì)保險(xiǎn)支出等其他支出規(guī)模的日益增大，地方政府的負(fù)擔(dān)也進(jìn)一步加重，地方政府從中央獲得的財(cái)政支持力度不夠，難免會(huì)出現(xiàn)推諉行為，這最終將導(dǎo)致地方公共品供給日益不足。

四、地方政府與地方政府之間的囚徒困境

在前面的分析中我們可以看出，地方政府在供給公共品方面，對(duì)顯性地方公共品過度提供，對(duì)隱性地方公共品則供給不足，出現(xiàn)了系統(tǒng)性的供給不均問題，導(dǎo)致供給結(jié)構(gòu)失衡，出現(xiàn)了地方公共品供給中的“選擇性偏差”。

在我國(guó)現(xiàn)行的干部考核體制中，地方政府官員為了政治升遷的需要，往往不考慮本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及財(cái)政能力的實(shí)際情況，只要能獲得上級(jí)的認(rèn)可，有一定的政績(jī)，不惜勞民傷財(cái)而達(dá)到其政治目的和前途，不會(huì)過多地看重區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

因此可以看到中央政府不得不耗費(fèi)大量的時(shí)間精力來(lái)遏制目前出現(xiàn)的政績(jī)工程、形象工程比拼的現(xiàn)象。其實(shí)，地方政府陷入了一種“囚徒困境”（prisoners’ dilemma），互相都有背叛的機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)。舉例說(shuō)明，假設(shè)有兩個(gè)地方政府，每個(gè)地方政府都可以選擇是否供給顯性公共品，其供給成本都為0.1。若一個(gè)地方政府提供，另一個(gè)不提供，則中央政府認(rèn)為提供顯性公共品的地方政府治理能力強(qiáng)，從而給它2的支付，而認(rèn)為不提供顯性公共品的地方政府治理能力差，從而只肯支付1。若雙方都提供或都不提供顯性公共品，則中央政府認(rèn)為它們治理能力強(qiáng)或差的概率都是1/2并按其期望產(chǎn)出支付報(bào)酬，因此每個(gè)地方政府將得到 1.5（0.5×1＋0.5×2）的支付；可列出它們的支付矩陣如下：

這對(duì)地方政府A來(lái)說(shuō)，是提供占優(yōu)策略，因?yàn)椴徽摰胤秸瓸如何選擇， 提供都優(yōu)于不提供 （1.4＞1，1.9＞1.5）。對(duì)地方政府B而言，提供也是一個(gè)占優(yōu)策略，不論A如何選擇，提供都優(yōu)于不提供（1.4＞1，1.9＞1.5）。 因此，（提供，提供）是這個(gè)例子的納什均衡。而（不提供，不提供）雖然明顯優(yōu)于（提供，提供）（兩者都得到1.5而不是1.4），卻不是一個(gè)納什均衡。即便是雙方事前簽訂一個(gè)承諾都不提供的協(xié)定，也沒有一個(gè)政府會(huì)認(rèn)真遵守，因?yàn)椴惶峁┎皇且粋€(gè)占優(yōu)策略，雙方都有足夠的動(dòng)機(jī)來(lái)背叛協(xié)定。

由于“囚徒困境”的存在，地方政府對(duì)地方顯性公共品的供給也不可能為零。一個(gè)政府提高供給量，另一個(gè)政府也會(huì)相應(yīng)提高，循環(huán)往復(fù)，直到資源耗盡或是中央政府的干預(yù)。這就是我國(guó)政績(jī)工程、形象工程泛濫的現(xiàn)象的理論根源，同時(shí)這也印證了地方政府“選擇性偏差”的地方公共品的供給。

五、政策建議

（一）中央與地方政府的責(zé)任劃分應(yīng)進(jìn)一步明細(xì)

嚴(yán)格區(qū)分全國(guó)性公共品和地方性公共品。明確中央政府提供全國(guó)性公共品，地方政府相應(yīng)提供地方性公共品。特別是跨區(qū)域的工程和項(xiàng)目，中央應(yīng)積極協(xié)調(diào)，促進(jìn)地方政府間的合作。避免因職責(zé)劃分不清，造成中央與地方政府間的支出混亂。

（二）積極“造血”，增強(qiáng)地方政府財(cái)政實(shí)力

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，合理調(diào)整稅費(fèi)征收方法，培育地方政府穩(wěn)定財(cái)源。增加增值稅、消費(fèi)稅返還地方的力度，拓展物業(yè)稅、改革資源稅等。同時(shí)，中央應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政體制，完善地方財(cái)政預(yù)算制度，建立公共財(cái)政體系，增加地方政府可支配財(cái)力，調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

（三）轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，重視隱性地方公共品的提供

地方政府要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以人為本，注重本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，杜絕重視提供顯性地方公共品而忽略隱性公共品的現(xiàn)象，有效防止選擇性偏差的出現(xiàn)。為防止地方政府官員在任期內(nèi)出政績(jī)以獲得升遷，尤其偏好提供那些周期短、見效快、成果易于衡量的顯性地方公共品的現(xiàn)象，中央應(yīng)與地方共同改革干部考核體制，建立科學(xué)的、求真務(wù)實(shí)的政績(jī)考核指標(biāo)體系，把結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度、文教科衛(wèi)事業(yè)發(fā)達(dá)程度、人民生活幸福程度、社會(huì)風(fēng)氣良好程度等能夠反映地方可持續(xù)發(fā)展程度的指標(biāo)納入干部考核指標(biāo)體系。