“勞教改革方向應當是保安處分”

申欣旺

在勞教制度存廢之間，劉仁文認為勞教制度的改革方向應當是保安處分。而且“通過實現治安處罰和刑法的對接來解決現有勞教的功能，是完全可以做到的”。

改革已勢在必行

中國新聞周刊：近年來，對勞教制度的反思已經很多。總體看，勞教制度的弊端有哪些？

劉仁文：勞教制度在歷史上曾經產生過積極作用。但現在來看，勞教制度的弊端至少有以下三個方面：

一是在認定和執行中存在很大的隨意性。目前，各省、自治區、直轄市和大中城市的勞動教養管理委員會，作為法定的勞動教養工作的領導和管理機構，是由民政、公安、勞動部門負責人兼職組成，并未設置專職的負責人。其主要法定權限有兩項：一是審查批準收容勞動教養人員，一是批準提前解除勞動教養和延長或減少勞動教養期限。而這兩項職權長期以來實際上分別由公安部門和司法行政部門以勞動教養管理委員會的名義行使。這樣一種機制使勞動教養在實踐中難免帶有隨意性。

二是勞動教養的法律性質與其實際嚴厲程度不相適應。勞動教養的適用對象主要是有輕微違法犯罪行為，不夠刑事處分的人。但從勞動教養的期限以及剝奪被勞動教養人員的人身自由程度看，卻比適用犯罪人的管制和拘役這兩種刑罰還要嚴厲，甚至嚴厲得多。

三是在立法上存在比較嚴重的欠缺。2000年頒布實施的《立法法》明確規定：對限制人身自由的強制措施和處罰，只能由全國人大及其常委會通過制定法律來規定。勞動教養無疑屬于剝奪人身自由的處罰，但它的最高位階法律只是1957年《國務院關于勞動教養問題的決定》和1982年《國務院關于勞動教養問題的補充規定》，不符合《立法法》的要求。

中國新聞周刊：目前改革勞教制度在大的方向上是有共識的，但《違法行為教育矯治法》提出多年仍未出臺，阻力在哪里？

劉仁文：我理解主要牽涉到公安、司法行政部門和地方政府。司法行政部門管理各地勞教所，幾十年來有一套遍布全國的機構和人馬，他們現在很擔心勞動教養制度被廢除后會不會失業？尤其勞教所里面有一些工廠和企業，司法行政部門和勞教干警的有些家屬可能也在這里面就業。但從司法部來看，他們似乎對把勞動教養的決定權由公安轉移到法院這樣的建議能接受，因為畢竟不牽涉到他們的利益，相反甚至還有利于他們的工作，因為目前勞教人員沒有經過法院審判，有些人覺得自己是不明不白地被投入勞教所，不服法，他們的工作不好干；如果經過法院判決，他們的工作反而好干些。

地方政府也有利益考量，現在有的勞教所屬于市管（另有的屬于省管），我們曾建議廢除市辦勞教所，因為如果地方政府為了維穩，要求你勞教所收容某些上訪戶，本來勞教所基于上訪戶的年齡、健康狀況等是不應當收容的，但地方政府命令你收容，你敢不收容嗎？勞動教養牽涉的最大利益關涉方就是公安機關了。據我了解，《違法行為（教育）矯治法》出臺不了的主要阻力就在于公安機關是否同意把決定權交出來給法院。當然，公安機關有維護社會治安的壓力，但也不能否認，一個機構就如同一個人，既得的利益、既得的權力，想讓它自己主動讓出來是不容易的。

保安處分是未來方向

中國新聞周刊：談到改革，未來的改革方向是什么？

劉仁文：我認為勞教制度的改革方向應當是保安處分。現代國家的刑法一般都實行刑罰和保安處分的二元制。所謂保安處分，是指國家基于保衛社會之需要，對于具有特殊人身危險性的人，以矯治、感化、醫療、禁戒等手段，替代或補充刑罰適用的各種保安措施的總稱。

刑罰和保安處分的共同點是：行為人都實施了危害社會的行為；都要經過法院的司法裁決。它們的不同點在于：刑罰主要立足于對已然犯罪的懲罰，保安處分主要立足于對未然犯罪的預防；刑罰的適用對象主要是有刑事責任能力的正常人，保安處分的適用對象則主要是一些需要對其人格或身體進行矯正治療的“病人”，如吸毒成癮者、精神病人等。

中國新聞周刊：目前刑法框架是否有空間容納這樣一種改革？

劉仁文：我國在1997年頒行新刑法時，增加了對危害社會的精神病人在必要的時候可以由政府強制醫療的規定，這是在我國刑法一元制的情況下，保安處分措施滲透進刑法的體現；今年新修訂的刑事訴訟法，正式將強制醫療的裁斷程序司法化，即對那些實施暴力行為，危害公共安全或者嚴重危害公民人身安全，經法定程序堅定依法不負刑事責任的精神病人，有繼續危害社會可能的，可以由人民法院來決定予以強制醫療。這體現了我國法治發展的規律，也為勞動教養制度的改革提供了方向。實際上，現行的治安處罰和刑罰在處罰力度上可以銜接，而加進一個勞動教養，反而打亂了邏輯。如刑法上的管制刑，本來最初是因勞教而設，但后來進入了《刑法》，這樣就出現了刑罰比勞動教養還輕的現象。

中國新聞周刊：中國的改革歷來講究逐步推進。目前推進這種改革的可行性如何？

劉仁文：把勞動教養制度改造成為保安處分現實可行。據了解，目前全國勞教場所關押的勞教人員中有一半以上是強制隔離戒毒的，這說明傳統意義上的勞動教養正在名存實亡，因為強制隔離戒毒就是一種典型的保安處分措施。

具體而言：一是要剝離出部分勞教對象，使之納入刑法和治安處罰的調整范圍；二是對那些本來就不該實行勞教的，要采取有效措施杜絕，如對上訪者的違法勞教，因辦案期限所限而對犯罪嫌疑人采取“以教代偵”等；三是鑒于我國新的刑事訴訟法已經將強制醫療予以司法化，可以考慮對被強制醫療者在改造后的“勞教場所”實行治療（勞動教養改革當然也包括名字的改革，叫“違法行為教育矯治法”還是“保安處分法”還可以再討論）；四是目前強制隔離戒毒還分兩塊，根據戒毒法和國務院戒毒條例的有關規定，強制隔離戒毒工作由公安機關與司法行政機關分段執行。

建議將公安機關的強制隔離戒毒所合并到司法行政機關管理的勞教所（戒毒所），以便提高工作效率和戒毒效果；五是把收容教養、收容教育等其他帶有保安處分性質的措施都納入改造后的“勞教”場所，針對不同對象設計不同的管理制度，如一般應較之現有的勞動教養，縮短期限，加大社會化處遇，與社區矯正掛鉤，但對強制隔離戒毒者，則要遵循戒毒規律，不可一律強調縮短期限和放寬管理措施。

裁斷權必須司法化

中國新聞周刊：按照你的這個設想，那等于是基本廢除了現在的勞動教養制度，而把它改頭換面為保安處分了。

劉仁文：所以我說就目前的勞動教養制度而言，廢除它也無妨，通過實現治安處罰和刑法的對接來解決現有勞教的功能，這是完全可以做到的。當然，這里我要再重申一下：就像刑罰只能適用于實施了犯罪行為的人一樣，剝奪人身自由的保安處分措施也只能適用于那些實施了危害社會行為的人，包括實施了危害社會行為的精神病人、實施了危害社會行為但尚未達到刑事責任年齡的人，以及實施了危害社會行為的吸毒成癮者和酗酒者（需要通過矯治措施來幫助其戒除毒癮和酒癮）。

中國新聞周刊：如果短期內不能達到你的這個目標，你最想表達的關于勞動教養改革的意見是什么？

劉仁文：即使短期內不能完全達到我的這個目標，我也想對勞動教養制度改革提出以下近期目標：一是必須實現勞動教養裁斷權的司法化，公安機關不能既做運動員又做裁判員；二是必須實現勞動教養行為和對象的明確化，如果行為和對象不明確，仍是一個框，即使法院來判決，也仍然不能有效保障人權；三是必須實現教育矯治方式的多樣化，比如你強制戒毒或對未達到刑事責任年齡的人的收養教養，其手段、方式方法、時間長短、隔離程度是不同的，甚至在戒毒的不同階段，管理寬松程度也不一樣。

中國新聞周刊：目前存在一個擔憂，怕勞教司法化后法院不堪重負。

劉仁文：這個問題也要一分為二地看。第一，就像收回死刑核準權，當時說這個成本很高，最高法要增加很多編制，現在看來，確實也增加了一些編制，但這個有什么不可以？國家現在經濟發展了，有能力在保障人權、法治的程序正當方面跟國際接軌，這是法治必須付出的代價；第二，勞教案件司法化后，經過詳細的論證和設計，不一定要像現在的刑事訴訟那么復雜，可以借鑒它的簡易程序。像德國，一半以上的刑事案子最后進不了法院，通過刑事和解等了事。我們若有這樣一套制度，也許最終勞教納入司法，法院的工作量并不會增加多大。