深化改革需要政治勇氣和膽識

王全寶

11月21日，十八大閉幕不到一周時間，“全國綜合配套改革試點工作座談會”在中南海國務院第一會議室召開。參會者多為來自各地改革試點省市的負責人。會議由十八屆一中全會上再次當選中共中央政治局常委的國務院副總理李克強主持。

會議開始前，李克強提出“參加座談會的同志不要照著稿子念”的要求，于是中共成都市委副書記、市長葛紅林脫稿匯報了成都統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設情況。

“感覺這樣的會風很好，大家進行了坦誠的溝通交流，既讓中央更深入地了解了地方工作，又讓地方充分表達了對進一步改革發展的建議。”葛紅林事后對媒體說。

“在聽取匯報過程中，李克強一再插問，所問問題之準，之深，之專業，都是官員們手中的匯報材料中所沒有的‘現成答案”，一位常年服務于此的工作人員說，“只會照本宣科的官員，在這里不好混了。”

除了會風改變讓與會人士耳目一新之外，此次會議的內容和主題，被輿論解讀為“十八大后中南海向外界釋放的改革信息”。

在會上，李克強提醒說，下一步的改革，不僅是解放思想、更新觀念，更多方面的改革是要打破固有利益格局，調整利益預期。這既需要政治勇氣和膽識，同時還需要智慧和系統的知識。

對此，長期研究改革的學者、中國（海南）改革發展研究院院長遲福林向《中國新聞周刊》分析認為，全國11個綜合配套改革試驗區或成為十八大后改革的突破口，改革固化的利益格局是關鍵。

尋找新思路

“綜合配套改革”作為一種改革方式的提出，最早見諸政府文件始于2005年6月國務院批準浦東新區綜合配套改革試點之后。

截至目前，在全國范圍內，國務院已先后批準了浦東新區、濱海新區、重慶市、成都市、武漢市等11個綜合配套改革試點地區，給予試驗區改革先行先試權。

按照上海浦東改革與發展研究院院長萬曾煒的理解，所謂“綜合配套改革”就是由地方為主選擇改革的主題，由國家發改委協調，地方政府及中央部委合作研究改革方案，以此實現改革的進展和突破。

事實上，“綜合配套改革”的提出，有其更深遠的背景，改革開放以來，“以經濟建設為中心”一直是各級黨委、政府工作的重中之重。

“這樣的改革模式，或許我們可以稱之為‘單兵突進。”中國經濟體制改革研究會副會長石小敏早前接受《中國新聞周刊》采訪時分析認為，無可否認的是，“單兵突進”的經濟改革，極大地促進了國強民富，“但這個身軀并不健康，某個器官功能突出，其他內臟均顯薄弱”。

隨著改革的深入，“單兵突進”的改革方式弊端盡顯，且失敗的例子并不鮮見。例如，2003年7月，沈陽市公安部門率先在全國宣布取消暫住證制度。29個月后，2006年沈陽恢復“暫住證”制度。

當年沈陽市公安部門取消暫住證的初衷是：讓外地人在沈陽享受市民待遇。但暫住證取消后，相關諸多領域卻沒有進行相關的配套改革，致使單兵突進的改革擱淺。

“十一五”期間所進行的相關綜合配套改革試驗區，就是旨在改變“單兵突進”改革模式的弊端。

以中央最早批復的綜合配套改革試驗區上海浦東新區為例，2005年國務院常務會議批準上海浦東新區進行綜合配套改革試點時要求，浦東綜合配套改革試點要著力轉變政府職能，著力轉變經濟運行方式，著力改變二元經濟與社會結構。

經過7年的多方面的改革和創新，萬曾煒認為，浦東新區在政府職能轉變方面取得了明顯的進展。例如，改革后的新區行政審批事項減少到263項，同時承諾做到“行政收費最低，審批事務最少，審批時限最短”。

但萬曾煒還是表達了自己的擔憂，在一個行政區域內所體現的政府職能，新區政府僅僅是一部分，市政府和中央政府的相關管理和審批職能也占了很大的比重，因此就難以避免出現“下改上不改”的矛盾現象，需要在上下配套方面進行更有深度的探索。

以目前艱難推進的“收入分配制度”改革為例，其涉及財稅、社保、國資委管轄的國企等諸多部門，如果要切實推進，必然觸及相關利益。為此，萬曾煒認為，雖然試點在地方，但各項政策的協調權在國家部委，其中關鍵政策和體制的改革決定權在中央頂層。

“目前各地綜合配套改革試驗區的改革不能說沒有效果，但不盡人意，只能說是有了改進或改良，因為改革是要破除部門利益，但目前固有的利益格局始終沒有打破，急需尋找新的思路。”一位不愿具名的改革學者評價說。

固化的利益格局

從1993年到2005年的13年，改革的方式是圍繞一個“分”字，著眼大市場的建設，進行集中統一的體制調整。所謂“分”，主要是分稅制改革。原來的財政承包制給地方帶來的利益比較多，中央財政相對拮據，分稅制改革以后這種狀況發生根本變化。

萬曾煒舉例稱，如股票、期貨、外匯、資金等市場只允許作全國性布點，不可能由各省布點，宏觀經濟的調控也必須由中央一個主體實施，因此改革的主角從地方切換到中央，改革仍是按條條開展，相關主管部門在該領域的改革深化中扮演主角。“分稅制導致財政向上面集中，進而形成了壟斷部門和壟斷企業”。

萬曾煒向《中國新聞周刊》分析認為，原先因為法規真空的原因，改革的障礙要少得多，而且可以在地方或基層大膽闖大膽試，思想解放完全可以落到行動。而現在因為法律法規已基本齊全，改革如果與法規產生沖突，就不是在基層、地方可以擅自去改的。“從我國普遍的立法程序看，政府的主管部門往往是立法的核心主體，負責立法調研及文本起草，相當部分的部門利益已成為法定的歸屬。例如、海關有自己的‘海關條例；銀行也有自己的法規等不一而足。”

中央黨校原教務部副主任、博導侯少文在接受《中國新聞周刊》采訪時說，與上個世紀80年代不同，現在各種改革的阻力，主要是既得利益的阻抗，而過去或許比較多的是來自思想認識上的阻力。“因為，沒有受到有效規制的權力，在改革發展的過程中已經攫取了很大的利益，從而患了改革恐懼癥”。

“利益機制已經固化，改革調整需要更高層面決策”。在萬曾煒看來，三十多年的改革帶來極大的發展，惠及每一個部門、每一個地方和每一個人，“然而利益的分配畢竟是不均衡的，甚至是不公平的，不均衡的利益分配機制本身也是上一輪改革的產物，完全合法合規，不但已經固化，而且已經形成了一個龐大的既得利益群體，再要撼動談何容易？”

勇氣與智慧

對于調整利益格局，李克強說，要善于在利益增量上做文章，在利益預期上作調整，同時穩妥推進存量利益的優化，這樣可以更好地凝聚共識，減少改革的阻力。

對此，遲福林說，解決存量利益（指固化的利益格局）可能不會一步到位，那么就在利益增量上做文章，比如提高公共服務均等化，為打破存量利益創造條件，利益預期是針對現實矛盾提出來的，比如十八大提出“2020年收入倍增計劃”，就是給人們一個總體利益預期。

對于目前11個綜合配套改革試驗區可能存在的問題，遲福林建議，應該強化綜合配套改革地區與全國頂層設計改革相結合；加強對綜改試驗區的調查研究、綜合指導，目前由國家發改委的一個體改司協調，其指導力度遠遠不夠，應成立一個更高層次的部門來統籌協調綜合配套改革。

在會上，李克強最后說，依靠集體智慧和人民的力量，以更大的勇氣和智慧深化改革開放，推動經濟社會發展取得新的更大成績。

李克強強調說，改革是中國最大的紅利，可以說改革已經成為社會共識。侯少文據此認為，現在的改革需要拿出的是更大的勇氣，沒有對人民和歷史負責的精神就不會有勇氣。“同時因為改革攻堅克難碰的是利益，所以也就更需要智慧，靠智慧來減少阻力、化解阻力”。