瀘溪縣農田水利建設情況分析與對策

熊 敏

（瀘溪縣水利局 湘西自治州 416100）

1 瀘溪縣農田水利基本情況

1.1 社會經濟狀況

瀘溪縣地處湖南省西部，湘西州東南端，屬國家重點工程五強溪水庫主要淹沒區，是國家扶貧開發重點縣，總面積1 566 km2，耕地面積19萬多畝。全縣轄8鎮7鄉150個行政村（社區），總人口29.58萬人，其中農業人口19.81萬人。該縣是一個典型的農業大縣，主要以種植水稻、椪柑、辣椒、烤煙等為主。2010年，全縣國民生產總值為37.06億元，其中：農業生產總值8.37億元，占全縣國民生產總值的23%，農民人均年純收入3 144元。

1.2 農田水利建設概況

全縣共修建水利設施7518處，中型水庫4座，小（Ⅰ）型水庫23座，?。á颍┬退畮?9座，山塘6314口，正常蓄水量為1.2億m3，溪河壩1 088道，水輪泵站38處55臺，固定提灌機埠93處108臺，蓄、引、提水量達9 316萬m3，現有灌溉面積 0.73萬 hm2（10.93萬畝），旱澇保收面積0.62萬hm2（9.3萬畝），建有農村飲水工程245處，解決了15個鄉鎮184個村468個組7 207戶87 857人的飲水困難和飲水安全，水電站70座，裝機3 910 kW。架設管道300多km，干支渠道899.9 km。水土保持小流域治理2處，治理水土流失面積9.4 km2。建成白沙鎮沅水左岸防洪堤3 km。

1.3 農田水利建設投入情況

2007～2011年，瀘溪縣病險水庫除險加固、農村安全飲水、山坪塘清淤擴容、水土保持等項目共獲得各級投資8 629.55萬元，使該縣農田水利狀況得到了改善，具體年投入情況見表1。

表1 瀘溪縣2007～2011年農田水利建設資金投入情況 萬元

1.4 農田水利設施管理狀況

瀘溪縣除浦市堤防與巖門溪水庫有專門的管理單位以外，其余水利工程的維護管理全部由鄉鎮水管站承擔，基本沒有明確專門管理單位與人員。截止2010年底，全縣共建有機電排灌站90余處（其中21處兼具農村飲水安全工程供電），農村飲水安全工程供水站20處，共計裝機128臺（套）容量達3 899 kW，可灌溉農田面積0.14萬hm2（2.16萬畝），供應2.5萬余人的日常生活用水。

當地農村電排電價標準不統一，農排電價在 （0.27～0.52）元/kW·h 不等，飲水電提電價在（0.8～1.0）元/kW·h之間，還加收變壓器鐵損和線損的耗費。農村安全飲水工程電價普遍偏高，提水成本大。

近年來，瀘溪縣水利局從變革管理體制、投入方式入手，通過成立農民用水協會，對小型水利工程產權體制進行改革等，堅持“市場養水”，逐步建成責、權、利相統一，投資、管理、經營三位一體的農村水利新機制，進一步盤活了資產，增強了水利工程 “造血”功能，對本縣農田水利設施管理起到了促進和加強的作用。據統計，全縣共完成了15座小（Ⅰ）型水庫、50座?。á颍┬退畮臁?53口山塘、73處農村人飲、7處電排、5座小水電站的產權制度改革，有效地吸引了經營者資金的投入，盤活了資產，實現了水利可持續發展。

1.5 基層服務體系建設情況

截止2011年6月，全縣共有自收自支鄉鎮水管站15個，97人，其中退休24人，分流52人，上崗21人。50歲以上 30人，45～50歲 13人，35～45歲 19人，35歲以下 11人。大專學歷6人，中專學歷13人,高中及以下學歷54人。專業技術人員30人，其中工程師2人，助理工程師23人，技術員5人。2007年，按照上級要求，全縣對鄉鎮水管站所實行了水管體制改革，改革后，縣財政每年劃撥40個全額事業編制的人員經費與每人每年3 000元的事業經費，用于支付所有在編人員的養老保險、醫療保險和上崗人員工資。2010年，鄉鎮水管站上崗人員年均工資為17 621元，2011年，鄉鎮水管站上崗人員年均工資增至23 264元，比2010年增加了5 643元。

2 存在的問題及原因分析

近年來，隨著國家農田水利建設投資的不斷擴大,瀘溪縣農田水利建設取得了很大成就，管理水平得到了快速提高，總體工程面貌發生了大幅度改觀。但從當前該縣抗澇抗災的需要和農業經濟發展的形勢需要來看，農田水利的支撐作用和保障能力仍顯不足，還存在不少問題，主要表現在：

（1）農田水利基礎設施薄弱，先天不足。

大部分小型農田水利工程修建于20世紀50、60年代，受到當時技術條件等諸多因素制約，建設標準普遍偏低，質量不高，配套不全，而且其維護和管理水平相當落后。

一是防洪標準低。堤防防洪標準低?？h城白沙堤防工程已完成兩期工程，總長3 km，尚有屈望村1.3 km未建成，縣城堤防基本達到20年一遇防洪標準。但鄉鎮防洪標準普遍較低，除2011年投資1 072萬元對合水鎮太平溪流域進行了整治外，其他中小河流均未得到過系統地治理，防洪能力普遍不到10年一遇，存在的主要問題有：河道斷面狹窄、淤積，過流能力不足；堤防低矮單薄，險工險段較多，防洪能力較低，隱患多；排澇站，機電設備老化，總體排澇標準不高；涉水違章建筑多，對行洪造成影響。中小型病險水庫安全隱患多。全區共有在冊水庫115座，其中中型水庫3座，?。á瘢┬?3座，?。á颍┬?9座。截止2010年底，除馬家沖水庫尚未整治完畢外，3座中型水庫與22座?。á瘢┬退畮煲呀浾?，但89座?。á颍┬退畮旎緵]有經過系統正規的除險加固。這些縣水庫多建于20世紀60、70年代，初建時建設標準與技術含量低，大多數是“三邊”工程，經過多年運行，自然老化，大多數水庫傷痕累累，大壩滲漏、溢洪道毀壞、外坡散浸、涵管破損，嚴重影響防汛度汛安全。

二是防洪排澇標準較低。全縣僅浦市鎮堤防管理所配有排澇泵站，其他鄉鎮沒有排澇設施，山洪溝歷年來從未得到過治理，溝系紊亂，遇上洪澇災害，無法及時排澇，淤積嚴重。全縣現有龍頭沖、巖門溪2個中型灌區。存在的主要問題有：中型灌區骨干渠系淤塞嚴重，部分泵站機電設備老化，灌區配套不夠完善；小型灌區由鎮、村泵站服務，這些泵站因陋就簡，設備嚴重老化，干渠滲漏、堤身塌方嚴重，支渠建筑物不配套，渠系水利用率低，不能滿足群眾生產生活需求。塘壩淤塞嚴重。全縣6314口山塘不同程度存在年久失修、淤積嚴重、容積逐年變小、灌溉調蓄能力減弱等問題，造成農田的灌溉保證率低，灌溉效益不能正常發揮，從2009年省州開始實施山平塘清淤擴容工程以來，全縣共投入資金390萬元對373口山塘進行了整治，但整治率僅為5.9%，無法從根本上改善上述問題。農村飲水存在不安全問題。2007年至今，全縣共實施農村飲水安全工程41處，已解決5.6萬人飲水不安全問題，但因水源要求等因素制約，部分山區、抗旱死角還未能實施飲水安全工程，目前仍有10.97萬人農村人口飲水安全問題亟待解決。

三是渠系沒有配套，利用率低。當前的農田水利灌溉渠道利用率低，遠遠達不到旱澇保收的要求，致使縣域相當部分耕地還處在靠天吃飯的境地。據統計，全縣農田引水渠道總長為899.9 km,其中三面光水泥渠道總長為126.8 m,占14.09%;非三面光水泥硬化渠道總長為52.7 km,占5.86%；已損壞不能用的農田水渠總長為720.4 km,占80.05%（表2）。農田水利工程的先天不足，嚴重制約了當地農業經濟的發展。

表2 瀘溪縣農田水利灌溉渠道建設情況 km

（2）工程管理不順，后天不足。

①體制不順、重建輕管。近年來，水利基礎設施投資渠道多，出現了“多龍治水”現象，即多部門參與水利水電工程實施建設，項目多，分布廣，工程沒有統一建設管理，項目法人缺乏專業技術人員，工程項目工程監理和質量監督不全面，工程質量管理體系不健全，致使工程質量與規范要求差距大，建設資金浪費，工程效益不顯著，重復建設現象嚴重。工程建成后沒有專管機構，缺乏后期管護，責、權、利不明確，表面上“人人有份”，實際上“人人無責”，形成政府建成后管不了、群眾使用又不管的局面，導致設備提前老化，水利工程失修，利用率降低。

②機制未成，意識淡薄。多年來，瀘溪縣骨干農田水利工程建設，主要靠政府財政投資和受益區農民的投工投勞。自從實行農村稅費改革、取消“兩工”后，群眾出工投勞沒有了強制性約束，再加上農業產出效益逐步下降，農村勞力外出經商務工的現象較為普遍。由于農村人員大量外出，原有的許多水利工程因得不到及時維修而損毀嚴重，致使有些地方農田水利基本建設處于停滯狀態。同時，農民的水法制觀念和水商品意識淡薄，抗交、欠交、緩交水費的農戶逐年增多，水費征收工作舉步維艱。

③青黃不接，人力不足。瀘溪縣水利設施眾多，防汛抗旱、工程建設管理任務十分繁重，目前人員不足、技術力量青黃不接是水利事業發展的又一個瓶頸。局機關現有在編人員41人，行政管理人員14人，專業技術人員16人，2011～2015年間面臨退休的有13人，其中專業技術人員8人，專業技術員青黃不接，斷層現象嚴重。全縣15個鄉鎮水管站在編人員為，實際上崗人數僅21人，平均每個鄉鎮不到2人，除了要承擔防汛抗旱工作外，還要負責水利工程建設管理、水利普查、水行政執法等工作，人力相當匱乏，工作被動。

④經費缺乏，投入不足。按測算，要維持當地現有水管單位、水利工程正常運行（不包括新建水利工程項目），每年至少需要正常的維修養護經費數千萬元。特別是從2007年以來，受數次洪澇災害的影響，許多農田水利工程設施均受到不同程度的沖擊，直接加重了現有水利工程設施的維修難度，需要投入的水利維修建設資金進一步加大。然而，據統計，2007～2010年全縣農田水利工程建設方面總的投入資金是8 629.55萬元（表1），平均每年投入的資金1 725.91萬元，遠遠滿足不了當前農田水利工程的建設、管理和維護需要。

3 農田水利基本建設對策

（1）加強對農田水利建設的組織和領導。

農田水利建設是一項事關全局的系統性工程，因此必須要加強組織領導，要明確每年的農田水利基本建設任務與各鄉鎮目標考核掛鉤，將該項工作列入各鄉鎮年終主要的考核目標之一。各鄉鎮黨委、政府要把農田水利基本建設列入重要議事日程，做到主要領導負總責，分管領導具體抓，認真分配任務，層層建立責任制，層層抓落實，把任務落實到單位和個人。

（2）整合資金加大小型農田水利設施建設投入。

目前涉農資金渠道分散，工程建設各管一段現象十分普遍，加上層層要求配套，造成部分項目建了水源沒錢建設渠道，建了田間工程缺水源等，工程難以發揮整體效益，有些項目缺乏技術論證，造成資金使用效果不理想。應采取有效措施，統籌安排各種渠道的支農資金，形成合力，保證投資效果。同時，積極調動農民積極性，堅持“誰受益、誰負擔”的原則，鼓勵和引導農民對直接受益的小型農田水利設施建設投工投勞。在群眾自愿的基礎上，做好籌資投勞工作，把“一事一議”政策用足、用活、用好，對跨村的水利工程，可發揚團結治水的傳統，采取“一站一議”、“一渠一議”的辦法，統籌解決。

（3）加強隊伍建設，建立責權明晰的管理體制。

首先，加強基層隊伍建設。按照一號文件要求，抓緊成立鄉鎮防汛抗旱辦公室，每個站按照需要設定編制4～6人，充實基層水利隊伍。積極利用人才引進、招考等方式面向全社會吸納專業技術人才，改善專業技術力量斷層現象，形成人才梯隊。

其次，要積極推進小型農田水利管理體制改革。要逐步建立起農村用水協會，充分發揮農民群眾參與農田水利建設的積極性；同時，采取拍賣、租賃、承包等方式,不斷放活現有小型農田水利設施經營管理權,明確責權利,切實保護、開發和建設好小型農田水利工程,真正實現投資經營者、農民及生態環境的三方共贏。

（4）建立農田水利項目庫，做好全縣農田水利建設的總體規劃。

項目庫建設是水利事業持續發展的重中之重，要使水利事業又快又要發展，就要有超前思維和前瞻意識，詳細做好規劃、地勘、設計等基礎性工作，充實好項目庫建設，并積極向上申報。

加強農田水利建設，規劃是基礎。過去由于沒有統一的規劃，因此在農田水利建設過程中存在著很大的盲目性和被動性，存在著只講短期效益而不顧長遠需要和勞民傷財的現象。因此要從全縣水利發展的客觀實際出發積極做好農田水利建設規劃，為全縣經濟社會發展提供農業用水安全、防洪安全和生態用水安全等保障。要本著“統籌兼顧、突出重點、分步實施、講求實效”的原則，既考慮長遠又兼顧目前，做到分階段、分重點逐步推進農田水利建設，避免盲目性和短期性行為。