預算改革的政治約束:一個分析框架＊

王 瑋 ，蘇云婷

(1.東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大 連 1 16025;2.大連交通大學 管理學院，遼寧 大 連 1 16029)

一、預算改革的政治本質

預算是多維度、多層次的社會現象，廣泛地涉及資金管理、資源配置、中央與地方關系、民主參與、政治責任等多重內涵，任何一種分析框架都難以把握其全部的復雜性。因此，無論是理論分析還是經驗分析，都需要對這些現象予以簡化或限定。就像韋伯所說的，“實在本身具有無限多方面的聯系，這種無限多方面的聯系對于任何無前提的認識者來說都是一個混沌的世界，人們如果試圖要獲得對于它的清楚認識，那么就必須找到一個著眼點，并且確定所要清楚地認識的范圍”［1］。然而，理論的簡化或者著眼點的確定并不是隨意的，必須能夠切中預算現象的實質或者根本性聯系。那么，預算現象的實質究竟是什么呢?預算是異常復雜的，盡管我們所看到的不同社會制度下預算實施表明，在形式上和結構上雖然似有差異，但實際上卻存在著深刻的一致性。這里，所謂預算在形式和結構上的“深刻的一致性”，即指預算總是圍繞著權力、利益等政治問題展開的。

從歷史經驗來看，預算始終與政治的核心——國家現象緊緊地聯系在一起。在人類政治社會及其漫長的歷史長河中，預算與國家須臾不可分割:沒有預算資金的支撐，國家就失去了血液和基礎;所有預算資金的汲取與支出，也都是圍繞國家的目標而展開的。在寬泛意義上，作為一種財政收支的記錄或賬目，預算與國家如影隨形、相伴始終。在嚴格意義上，作為一種正式的民主政治的制度安排，預算雖然僅僅是近代之后才有的事情，但它一經產生，就立即對近代國家產生了深遠的影響，成為國家建設和政治發展的重要里程碑。小林丑三郎認為，近代國家觀念的確立、市場經濟的制度化以及社會階級利益爭斗的政治化，是近代財政預算制度確立的根本背景［2］。在政治層面，近代國家告別了中世紀“朕即國家”式的傳統觀念，將國家的性質、功能和活動明確限定在公共領域;在經濟層面，商品交換、貨幣資本取代奴役、農業等成為經濟生活的基本制度規則，且日益被限定在私人領域;在社會層面，隨著商品經濟的擴展以及生產社會化趨勢，社會利益結構的組織化程度大幅提高，制度化的政治表達和實現也逐漸成型。希克斯在回顧市場經濟及其制度演進時指出，近代歐洲民族國家興起與現代稅收體制、資本市場、股份公司等市場經濟主要制度的形成幾乎同步。其中，國家的政治介入是現代稅收體制得以形成的關鍵［3］。韋伯則直接指出，近代國家與貨幣制度密切相關:第一，徹底地透過法律獨占貨幣秩序;第二，幾乎毫無例外地獨占貨幣制造 (貨幣發行)，至少就金屬貨幣而言;第三，隨著國家稅收和國家的經濟企業意義的上升，或者通過它自己的出納機構或者通過為它理賬的出納機構(兩者合起來應該稱做“國家的出納機構”)，近代國家成為最大的收款者最大的付款者。這就是說，近代西歐國家的形成，即是國家建立現代貨幣制度，并通過排他性地壟斷貨幣制度以汲取、占有和支配財政資源的過程［4］。預算制度與國家建設彼此依存、相互促動，最終奠定了現代政治的制度基礎。

作為一種將有限資源與國家目標系統結合起來的制度工具，預算對個人、社會和國家生活的各個角落都產生著極為重要的影響，并日益承擔了經濟、社會和政治的多重功能。按照規范經濟學的推演，道德失靈—市場失靈—國家介入是厘定公共產品范圍和預算功能限度的規范準則(如圖1所示)。即，在滿足人們的需求方面，如果道德機制是有效的，就不考慮其它市場或政府機制，因為道德有助于實現人的根本價值;如果市場機制是有效的，就不考慮政治機制，因為市場有助于保障人的自由、尊嚴。

在實踐意義上，預算功能并不是規范性的，而是經驗性的，社會有什么樣的公共需求，國家就承擔什么樣的公共職能，預算的活動范圍就隨之而延伸到哪里。換言之，預算政策的目標不是理論推演出來的，而是基于一定的社會需求、通過某種政治的程序來決定的。受經濟發展、政治體制、社會需求等多種關系和因素的制約，不同國家的預算結構和功能必然呈現出很大的差異性。在西方混合經濟國家，預算廣泛地發揮著配置、穩定和分配等三大功能，即提供公共物品、調節收入和財富分配狀態以及促進充分就業、防止通貨膨脹、保障適度經濟增長等。但對于中國這樣的轉型中的大國，預算功能顯然受制于經濟、社會和政治發展的一般性和特殊性需求，即，預算不僅要承擔發達市場經濟國家所承擔的功能，還要面臨幾十年計劃經濟中遺留下來的大量歷史問題以及市場化急劇轉型形成的巨大社會成本，還必須回應當代中國國家建設和政治發展的種種挑戰和難題。具體地講，在中國，預算改革不僅具有優化資源配置、穩定宏觀經濟、維護社會公平等等市場經濟條件下一般性政策功能，還肩負著理順政府間關系、推動民主發展、實現責任政治等轉型國家的特殊性政治使命。

圖1 道德—市場—國家的規范次序

二、預算改革的歷史經驗與約束條件

預算改革的本質是政治性的。它的成功與否不僅影響著資源配置效率、政府滿足公共需求的有效能力，而且關系公共權力的結構和程序，觸動政治改革的核心議題——國家的合法性。從社會變革和政治發展的角度來看，“財政問題常常比政治問題和管理問題會先行一步地引起社會深入變革，這就是說，財政和預算問題會是社會和政治發展的契機和切入點”［5］。近代以來預算改革和政治民主的歷史經驗也表明， “錢”的問題——國家的收入、支出等常常是政治生活的焦點問題，也是引發經濟、政治結構深刻變化的根本問題。對于我國而言，預算改革不僅是政治改革的內容，更是推進政治改革的重要途徑或切入點。

目前，學術界對預算改革是否應該展開、是否具有政治指向爭議并不多，但對如何才能順利推進預算改革、實現改革預期目標眾說紛紜。預算改革順利與否，在很大程度上取決于改革的路徑選擇問題，路徑選擇已經構成當前預算改革最重要的制約因素。概括來講，預算改革的路徑選擇受制于兩項約束:目標約束和起始條件。所謂目標約束，即預算改革必須服務于改革的政治、經濟和社會目標及方向，預算體制、機制和結構的改革應盡可能地切近改革預期目標，實現對國家有限資源的有效配置，推動社會的進步與和諧，提高國家政治體制合法性。所謂起始條件，即預算改革必然依賴于既定的政治、經濟和社會條件。制度變遷具有一種路徑依賴的特性，即制度變遷的最終結果往往與制度變遷的初始條件及偶然因素相關，不同的起始條件會產生制度變遷的完全不同的結果。也就是說，改革必須根據既定的初始條件來選擇適當的進路。

20世紀初美國的現代預算制度之建立，源于消除腐敗、提高效率和推進民主等三重壓力。換言之，當時的預算改革運動都是為實現上述政治目標而采取的財政手段而已。海迪等進步主義時代的預算改革者認為，預算絕不僅僅是政府收支的數字匯總，而是關系民主政治生死存亡的大問題。海迪等指出，如果要求執行者對結果負責，立法機構必須做三件事:(1)它必須提供一種方式，使代表們能夠發現執行者是否在它通過的授權范圍內行事，并指導業務有效運作;(2)它必須提供一種方式，使代表們了解未來的補助需求;(3)由于代議制體系的目的是使政府負責并回應公共需求，它必須提供一種接近公眾的方式，使公眾知道已經做了什么，將要做什么，以及在最終決策上代表中的主流與執行者在選舉前的分歧。顯然，預算改革的預期目標之一是提高代議制民主的合法性［6］。由于歷史基礎和起始條件的不同，美國預算改革不像英國建立預算制度那樣是為了控制政府，而是推動總統所掌握的行政權力的集中。1921年的《預算和會計法》、1974年的國會《預算和扣款控制法》、1985年的《格拉姆法》和1990年的《預算加強法》，每一次規范、改革預算權的法律的通過，無一不是國會與總統之間權力的某種爭奪或平衡。1995年總統和國會之間的預算大戰之后，國會次年通過了授予總統單項否決權的議案，允許總統否決支出議案的部分內容，總統可以在把一項預算法案簽署為法律后的5天內致信國會，說明他將取消任意數量的自主性開支授權和任何項目的直接支出等等。這一法律顯然是對總統有利的，擴張了總統在預算中的特權。

桑福德追蹤了20世紀80年代英、新、澳、美、加、愛等國的稅制改革后發現，這些國家稅制改革的背后，存在強大的政治根源或者政治動力［7］。一般來講，稅制改革是解決政治問題的通行途徑的必然條件，改革的直接原因是民眾對現行的稅制普遍不滿，而深層原因則是現行稅制未能實現社會經濟目標。由于“滯漲”等宏觀經濟的原因而限制公共開支的增長能力，但民主政治的膨脹卻使得人們要求政府提供更多的公共服務，結果是民眾對政府失去信心，從而危及政府存在的合法性基礎、政治家的權威受到削弱，選民的忠誠度和投票的穩定性下降，公眾對通過政治過程解決社會問題的有效性質疑感增強。在公共選擇的民主程序下，社會經濟目標會直接衍生出政治目標，轉化成政治家追求的合法性努力。此外，在稅制和預算改革過程中，影響改革的政治參數的差異性尤其不容忽視。各國的政治體制與實踐、宏觀經濟背景、稅制改革的背景、稅收政策的形成和實施過程、外部影響乃至政治家的個性及改革意愿都對稅制改革產生了影響。當然，這些影響可能是積極的，也可能是消極的。例如，與其他國家相比，英國由于立法與行政的一體性，且由于多數政黨制的緣故，財政改革的政治阻力更小，但英國卻并不是改革最成功的國家，撒切爾夫人的獨斷專行就是人頭稅改革失敗的重要原因。此外，還發現，用以評價改革成功與否的標準在很大程度上也是政治性的:改革在多大程度上實現了改革者的確立的目標;改革的可持續性;改革產生合意或不合意的副產品的程度。

轉型是20世紀最后十多年發生的具有世界影響的經濟、政治事件。大多數轉型發生在社會主義或前社會主義國家，它們在進行預算改革的同時，政治制度也發生著根本變化，甚至預算改革本身就具有深刻的政治性質。由于轉軌初期的改革大都具有強烈的政治意識形態色彩，忽視甚至否定國家作用的傾向非常明顯，預算改革也大多以緊縮財政為導向。以波、匈、捷等國為例，在轉軌初期，三國緊緊圍繞經濟自由化、大規模的私有化來改造原有的政府系統，強調政府干預經濟是不良現象，甚至認為新政府的任務和目標就是把國家從經濟領域中撤出。隨著物價迅速放開、大規模的私有化以及經濟過早對外開放，三國預算赤字急劇升高、國家內外債劇增，嚴重削弱了國家的自主性。例如，1990年，由于采取削減補貼、提高稅率等措施，波蘭國家財政曾有2 000萬多茲羅提的盈余，但到1991年，國庫收入銳減，預算赤字達到31億茲羅提 (折合為28億美元)［8］。針對削弱國家和緊縮財政為核心的市場化改革引起的混亂、動蕩甚至衰敗等嚴重政治問題，在轉軌的中后期，許多轉型國家紛紛扭轉一味削弱政府的意識形態思路，轉而以增加政府財政能力、改善政府支出結構和優化政府間財政關系為重點，推進新一輪的預算體制改革。目前，轉型國家的經濟、社會和政治的重新構建仍處于進行當中，還難以對其轉型的整體后果、長遠影響做出恰當的評估，但可以確定的是，預算改革路徑選擇和調整必將對這些國家的國家建設產生深遠的影響。

上述歷史經驗表明，就預算改革的路徑選擇而言，無論是預期目標還是起始條件，政治上的約束無疑最重要的因素之一。對于承擔著推動政治改革的預算改革而言，由于黨政體制、憲政結構以及路徑選擇的制度機制等變量所限，就必須更加注重政治參數對預算改革的約束性。艾倫指出，“如果人們對現在預算過程感到不滿意，不管這種感覺是對是錯，改革的目標應該是政治體制的某些方面，而不是預算過程本身，因為預算只是這種政治體制的一種表現形式而已。不改變政治勢力的分配格局，而只想在預算編制上進行龐大改革的想法是沒有意義的”，“實際上是政治改革決定預算改革。預算不可避免地與政治體制聯系在一起，影響預算最有效的方式是進行基本的政治變革。不改變政治過程，預算過程不可能進行重大變革。如果最后的結果與以前完全一樣，修補預算機制是沒有意義的。”［9］無疑，這不僅指明了預算改革在本質上是政治性的，也揭示了預算改革與政治改革在邏輯上的張力和沖突:第一，既然本質上屬于政治改革范疇的預算改革，反過來又受到政治改革的約束，那么這是否陷入了一個互為前提的邏輯困難?第二，既然預算改革會改變不同政治力量之間的對立，而政治上的力量對比決定著預算改革的現實路徑，不同的路徑選擇又會導致不同的政治后果，那么，這是否又構成了一個邏輯上互為前提的困境?究竟選擇什么樣的改革路徑才能保證改革的政治后果是合意的?

三、制度的差異性與需求—供給分析

鑒于預算功能的多樣性、復雜性和綜合性，以及預算結構與政治結構之間的根本聯系，預算改革大致可以被納入制度變遷的分析框架。在就此所作的研究中，許多學者都追隨或遵循科斯的觀點，即按照交易成本的觀點，強調改革的變化帶來的利益如果超過所需的成本，改革就會發生。例如，諾斯和托馬斯在剖析封建時代財政危機及其解決方式對法國、英國、荷蘭、葡萄牙等西歐主要國家的經濟、政治發展所產生的深刻影響時，從交易成本的角度，分析了國王和有產者之間的利益交換行為［10］。在13世紀初，國王有時被迫把有產者團體中的一些人召集來，以便從他們那里得到一種特別稅，這些就是代議機構的開端。這種代議機構享有特權和得到當局的授權，作為交換則是他們同意納稅。諾斯等認為，在17世紀英格蘭政治制度的演進歷程中，財政需求導致“專制”政府的層次增加，最高統治者根據自我的需求來剝奪社會的財富，從而引起了戰爭和革命，最終導致預算和政治制度的重塑［11］。

上述分析框架的邏輯是，一旦對于行為者來說創立和利用新的制度安排的凈預期利益為正時，他們就會要求有這種新的制度安排。制度變化“基本上起源于這樣一種認識:按照現有安排，無法獲得潛在的利益。行為者認識到，改變現有安排，他們能夠獲得在原有制度下得不到的利益。改變制度安排，使制度安排、收入分配朝有利于自己不利于他人的方向轉變的動力是顯而易見的。”［12］這一分析框架有兩個隱含的假定:第一，制度變革就像市場上其他產品和服務一樣，在競爭機制的作用下，需求與供給最終會趨向平衡，改革自然走向成功。第二，制度選擇的標準和尺度是效率，基于成本—收益分析，最后被選中的方案往往也就是最有效率的改革方案。毫無疑問，這些分析和洞見是非常深刻的，但仍存在某些不完全的地方。David以二戰前泰國的灌溉政策為例，向這些假定提出質疑:為什么需求收益巨大的灌溉政策在當時沒能取得成功呢?他認為，關鍵在于決定灌溉政策并非僅僅只有效率尺度和強大的需求，經濟效率與國家安全之間的沖突、決策高層的私人利益和國家經濟利益之間的沖突共同導致了社會凈收益為正的灌溉政策的失敗。基于此，David認為， “制度變化的供給是重要的;需要變動的趨勢雖為必要條件，但不是了解變化路線的充分條件。政治經濟分析的要素是決定性的;對于統治精英的政治經濟成本和收益，是對變換的性質和范圍作出解釋的關鍵。”［12］換言之，對于制度變革的成功實施而言，供給比需求更加關鍵。Rutten和 Háyami進一步指出，制度變革的供給，取決于政治領域的有權者，取決于不同政治集團之間的力量對立。“制度創新的供給表是由面對政界企業家的邊際成本表決定的，從這方面來考慮是有用的，政界企業家試圖設計新的制度和解決各種既得利益集團之間的沖突 (或必要時禁止反對黨)。我們假設，如果政界企業家由制度創新得到的預期收益超過動用動用采用此項創新所必需的資源的邊際成本，則制度創新的供給將有保障。鑒于政界企業家的私人收益不同于社會收益，制度創新的供給是不會達到社會最佳水平的。由此可見，制度創新的供給主要決定于一個社會的各既得利益集團的權力結構或力量對比”［12］。

在強調供給的基礎上，Lee提出了一個新的分析框架［11］。這個分析框架在理論上分為三種情況:(1)制度變革對于體系而言是內生的，但對于個人需求者和供給者而言是外生的。在這種情況下，制度變革不被看成是對于任何個人的一種選擇變量，而是被看成是個人對于變革偏好集合的結果。即，個人自由選擇的空間很小，供給者只是對眾多選民需求的響應，同時也沒有任何一位公民有更多的政治權力來影響制度變革的具體內容。(2)制度變革對于某些需求者是內生的。在確定需求者時，重要的是決定他們的相對政治權力，包括全體公民的相對政治權力。分析需要知道誰擁有“需要”變革或維持現狀的政治權力，什么是為變革而進行游說的激勵。(3)制度變革對供給者而言是內生的。必須確定制度的供給者，通常是政府當事人，所面對的自行抉擇的范圍。在一個獨裁者凌駕于其選民之上的地方，這一范圍可能接近于絕對。另一方面，選民們對某一個統治者可能有許多準備好了的替代方案，并且監督某一個統治者的行為是容易的，這就使變革供給者的獨立自行抉擇權很小。

相比于David等，Lee提出的分析框架顯然更具綜合性。它不僅強調供給分析對于制度變革的重要性，還試圖把不同體制的差異性也整合進來，從而經驗的解釋性也更廣泛。但是，和Feeny等人一樣，Lee所說的核心概念“制度”是不包括憲政體制等元規則的。憲法規則和規范性行為準則 (包括文化價值、意識形態等)被當作制度變革既定的外生變量，憲法秩序內所創立的游戲規則 (包括法律、規章、社團、合同等)被當作了因應的內生變量，這就大大限制了制度變化的解釋范圍。換言之，無論怎樣強調供給，Lee等都假定，制度變革是通過公共選擇的制度程序實現的。在缺乏公共選擇制度程序條件下謀求實現包括公共選擇在內的制度變革時，它的局限性就凸顯出來了。具體到預算改革，這種邏輯困難就顯得更加突出:如何通過受政治改革制約的預算改革推進政治改革?這種邏輯困難的實質在于，當我們談及制約預算改革的“政治”改革時，潛在地把“政治”當作是“預算改革”既定的外生變量，而當我們探討通過預算改革推定“政治”改革時，卻又把“政治”當作是“預算改革”因應的內生變量。實際上，對于預算改革而言，“政治”根本就不是外生性的，預算制度的改革，實則也意味著政治治理的價值取向、結構功能以及治理技術等方面的深刻變化。因此，這種邏輯上的困難只是語義上的，而非事實上的。在事實層面，預算改革本身就是一種政治改革，“如果預算改革沒有導致不同的決策，那就沒有理由進行預算改革，并且當預算改革結束時，政治力量的作用必定被改變了”［9］

預算改革會改變不同的政治力量，而政治力量之間的對比又是預算改革不可擺脫的起始條件，那么，選擇怎樣的改革路徑才能最大限度地切近改革的預期目標呢?在理想狀態下，公共選擇和全體一致可以保障改革供給與需求的平衡。但在現實的政治生活中，由于制度對需求的扭曲，全體一致的不存在，以及各種利益訴求的沖突，改革的供給與需求很難一致。在非公共選擇的政治體制下，改革的需求更難表達出來，這樣就更加需要關注改革的供給分析，通過對各個供給方的功能、權力、損益的分析，根據各供給方力量對比的起始條件來尋求合理、有效的改革路徑。在通過非公共選擇方式提供預算改革的體制下，這雖然是一種次優的選擇，但無疑也是比較現實和可行的。

四、地方改革:中國預算改革的重要切入點

對于我國經濟社會發展而言，由于牽涉政治改革，預算改革雖亟待展開卻又錯綜復雜，對改革方向和路徑的選擇以及各項改革舉措的次序安排都必須慎重對待。本文認為，我國預算改革的路徑選擇至少應考慮這樣一些條件:應盡可能地接近改革的政治目標，提高國家的合法性、有效性;應保持改革供給與需求的大體平衡，平穩、有序、漸進地推進各項改革舉措;應根據供給方的損益關系，增強改革動力，減小改革的阻力，推動改革的順利展開。尤其需要強調的是，基于我國的歷史及現實條件，應著力分析改革的供給關系及其政治激勵，盡可能地發現和利用改革供給者的積極性、主動性。在此基礎上，可以試點推行地方政府預算改革，以作為我國預算改革的優先方向或者切入途徑。

第一，地方政府是改革訴求主要供給方之一。1978年以來的改革實踐表明，社會矛盾變化是推進政府改革的根本動力。改革初期，我國社會面臨的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要與落后的社會生產力之間的矛盾。目前，我國社會面臨日益突出的兩大矛盾:一是經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束的突出矛盾;二是公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產品短缺的突出矛盾。社會矛盾的深刻變化，改革的主要訴求從加快經濟發展速度轉向經濟、社會、政治的均衡發展，這就要求推進國家自身的改革，優化政府的功能、結構和過程，以有效回應社會需求的深刻變化。作為提供公共物品、滿足社會需求、贏得合法認同的最直接的權力機構，各級地方政府尤其是縣鄉級地方政府往往是社會需求、利益矛盾、改革壓力的聚焦點，站在化解社會矛盾、滿足社會需求的第一線。需求決定供給。既然地方政府是社會需求的主要承受者，它自然也應該是改革的主要供給者。

第二，地方政府預算改革符合我國改革的“路徑依賴”原則。路徑依賴是政府改革必須考慮的一個重要因素。制度變遷具有路徑依賴的特性，在改革中起決定作用的是改革路徑，即使明確了“改革方向”也并不能最終決定改革的實際結果，更不能決定新制度的效率;即便有一個愿望十分良好的改革方向，但改革路徑仍然可能離開設定的改革方向的良好初衷，甚至背道而馳。根據我國經濟改革的基本經驗，“地方試點、先易后難、逐步推進”等是一種比較成熟的漸進式改革思路，也是我國預算體制改革的既有路徑。

第三，地方政府預算改革符合政治改革的動力原則。社會需求是預算與政治改革的必要條件，但不是改革成功的充分條件。預算改革涉及社會公眾、利益集團、立法機構、中央政府、地方政府、預算管理部門、預算資金使用部門等各利益相關者，每一利益相關者都有自己的目標函數，即收益最大化。當利益相關者的預期凈收益大于預期成本時，它才會推動直至最終實現改革的目標。由于預算改革聯結著政府權力所觸及的社會、經濟、政治等各個領域，關系著權力結構和過程的各個環節，它的復雜性、艱難性可想而知。根據我國目前的國情，政府無疑是最有能力推動改革的利益相關者，它可以通過改革收獲民眾的合法認同，以及對預算資源的汲取、管理和支配權力，但也受既得利益阻撓等多種因素的制約。相比之下，地方政府遭遇的政治阻力相對較小，預算最大化的利益驅動最大。因此，以地方政府作為預算改革的優先方向，不僅是必要的，而且具有很強的可行性。

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