我國財政科技支出研究＊

吳知音，倪乃順

(1.東北財經(jīng)大學(xué)研究生院，遼寧 大 連 1 16025;2.北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 1 00044)

科學(xué)技術(shù)是推動生產(chǎn)力發(fā)展的第一要素，是當(dāng)今世界影響一國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的最重要力量， “沒有哪一個國家……可以不關(guān)心、不利用、不干預(yù)、不管理和不控制技術(shù)，不或多或少給予科技投入”［1］。政府運(yùn)用財政支出手段支持科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，進(jìn)而帶動和引導(dǎo)整個國家的科技投入，已經(jīng)成為世界各國的普遍選擇。財政科技支出的規(guī)模如何確定、結(jié)構(gòu)怎樣安排，在不同國家、不同發(fā)展時期都有顯著的不同，本文擬對我國目前財政科技支出的現(xiàn)狀、存在的問題和解決對策加以闡述。

一、我國財政科技支出規(guī)模分析

近年來我國財政科技支出規(guī)模具有不斷上升的趨勢。國家財政科技支出在2004年首次突破1 000億元，2009年突破3 000億元，2010年突破4 000億元，絕對數(shù)量的增長速度十分驚人。但從相對數(shù)量來看，國家財政科技撥款占GDP的比例近年來呈逐步上升的態(tài)勢，基本上都維持在0.7%—0.9%之間，2010年突破了1%。按照國際慣例，用政府科技投入占GDP的比重來判斷一國的科技創(chuàng)新力。政府科技投入占GDP的比重不足1%的國家，可判斷為缺乏創(chuàng)新能力的國家;在1%—2%之間的國家，是在科技創(chuàng)新上小有作為的國家;大于2%的國家，其科技創(chuàng)新能力可能會比較強(qiáng)。盡管單一的數(shù)據(jù)不能說明全部問題，但是從數(shù)據(jù)上判斷，我國在2009年之前還屬于“缺乏科技創(chuàng)新能力”的國家，2010年剛剛擺脫這種狀況，這與我國建設(shè)創(chuàng)新型國家的目標(biāo)是不相符的。從我國財政科技支出規(guī)模可見，國家還需要進(jìn)一步加大財政科技投入力度，加快財政科技支出的增長速度，使國家財政科技支出占國家財政總支出和GDP的比重逐步提升。

科技活動的核心是科學(xué)研究與試驗(yàn)發(fā)展(R＆D)活動。R＆D經(jīng)費(fèi)的投入強(qiáng)度和投入規(guī)模是衡量一國自主創(chuàng)新能力的重要因素。R＆D經(jīng)費(fèi)與財政科技支出概念盡管不同，但是對R＆D經(jīng)費(fèi)水平的分析，也可對一國財政科技支出的總體水平略見一斑。

通過表1可以看出，我國R＆D投入的總體規(guī)模不斷上升。2010年，我國R＆D經(jīng)費(fèi)支出是2003年的4.59倍，絕大多數(shù)年份都是以20%以上的速度在增長，是世界上R＆D經(jīng)費(fèi)增速最高的國家之一。2007年，我國 R＆D經(jīng)費(fèi)占世界R＆D經(jīng)費(fèi)總額的4.8%，與英國、法國等發(fā)達(dá)的國家水平接近 (見圖1所示)。同時，R＆D投入強(qiáng)度也在穩(wěn)步增長。20世紀(jì)90年代，我國R＆D/GDP增長緩慢，1999年以后這一比值開始穩(wěn)步提高，2007年達(dá)到1.49%，遠(yuǎn)高于俄羅斯(1.12%，2007年)、印度 (0.61%，2005年)、巴西 (1.11%，2007年)、南非 (0.92%，2005年)、阿根廷 (0.51%，2007年)等發(fā)展中大國，穩(wěn)居發(fā)展中國家首位。

表1 近年我國R＆D經(jīng)費(fèi)情況

圖1 OECD成員國及9個非成員國家 (地區(qū))R＆D經(jīng)費(fèi)總額的比例分布 (2007年)

表2對2007年部分國家和組織近年來R＆D經(jīng)費(fèi)的投入情況進(jìn)行了比較，除中國之外，還涵蓋了新興經(jīng)濟(jì)體韓國、俄羅斯，科技最發(fā)達(dá)的國家日本、美國和德國，以及經(jīng)合組織 (OECD)。我國與其他發(fā)達(dá)國家相比較，R＆D經(jīng)費(fèi)總量較少，占GDP的比重也偏低。2007年，我國的R＆D經(jīng)費(fèi)總額僅為美國的13.2%，為日本的32.3%。R＆D經(jīng)費(fèi)占 GDP的比重方面，我國2007年僅達(dá)1.49%，接近2004年世界平均水平(1.6%)［2］。相對于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和建設(shè)創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略目標(biāo)而言，我國的R＆D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度有待更大的提高。

表2 2007年部分國家和組織科學(xué)研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)情況

二、我國財政科技支出結(jié)構(gòu)分析

1.科技支出按執(zhí)行部門結(jié)構(gòu)分析

我國政府R＆D支出主要投向于研究機(jī)構(gòu)和高校，2007年，我國政府R＆D資金共913.5億元，研究機(jī)構(gòu)支出592.9億元，占64.91%，投向高校177.7億元，占19.45%。這與其他發(fā)達(dá)國家政府研發(fā)投入的重點(diǎn)是相同的，主要投向都是政府研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)。2008年美國聯(lián)邦政府R＆D支出主要投向政府研究機(jī)構(gòu)，占40.25%，其次是大學(xué)和產(chǎn)業(yè)界，最后是非營利機(jī)構(gòu)。而且，從發(fā)達(dá)國家的情況看，投向產(chǎn)業(yè)界的資金呈下降趨勢，而投向大學(xué)的資金增速最快，這與政府投入向基礎(chǔ)研究傾斜，而大學(xué)是基礎(chǔ)研究的主要執(zhí)行者有關(guān)。雖然我國政府科技支出的執(zhí)行部門結(jié)構(gòu)與發(fā)達(dá)國家基本類似，但由于我國政府R＆D支出絕對量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于發(fā)達(dá)國家，2008年美國聯(lián)邦政府R＆D支出為1 036.7億美元，而我國2007年政府R＆D支出僅為913.5億元人民幣。因此，我們更應(yīng)當(dāng)把有限的政府資金更多地使用在解決市場失靈問題上，發(fā)揮財政資金的最大效益。

2.科技支出按活動類型結(jié)構(gòu)分析

R＆D經(jīng)費(fèi)支出按照活動類型，分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展。在經(jīng)費(fèi)的分配上，三者間存在著一個客觀的最佳比例。2009年我國R＆D經(jīng)費(fèi)支出按活動類型的分類結(jié)構(gòu)如表3所示，三者的比例分別為4.70%、12.60%和82.70%，從表4的各國對比情況可以看出，我國R＆D經(jīng)費(fèi)中基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究的投入比例都是最低的，在基礎(chǔ)研究上與投入比例最高的意大利相差24%。可見我國在基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究領(lǐng)域的投入嚴(yán)重不足。尤其是基礎(chǔ)研究，它的公共產(chǎn)品屬性最強(qiáng)，私人不愿介入，政府資金應(yīng)主要投向這種領(lǐng)域。我國政府的R＆D資金絕大部分投向高校和研究機(jī)構(gòu)，但從表3可以看出，高等院校和研究機(jī)構(gòu)都未將基礎(chǔ)研究作為其R＆D活動投入的重點(diǎn)，而企業(yè)自身的基礎(chǔ)研究投入更是寥寥無幾。可見，財政資金沒有投向最需要的領(lǐng)域，沒有發(fā)揮最大的效益。

表3 2009年我國R＆D經(jīng)費(fèi)支出活動類型分類結(jié)構(gòu)單位:%

表4 2009年部分國家R＆D經(jīng)費(fèi)按活動類型分類支出情況 單位:%

3.科技支出按地區(qū)結(jié)構(gòu)分析

表5列示了2008年我國各地區(qū)財政科技撥款額及其與地方財政支出總額的比例。從表5中可以看出，我國各地區(qū)之間財政科技支出水平差異是很大的。地方財政科技撥款絕對額最高的廣東是西藏的近46倍。各地科技支出占地方財政支出比重的差距也不小，最高的北京為5.73%，而最低的西藏只有0.76%。R＆D投入強(qiáng)度與財政科技支出水平相關(guān)性很強(qiáng)，說明財政科技支出對于拉動全社會R＆D投入的作用是至關(guān)重要的。從表5中可以看出，地方財政科技投入絕對額及其占財政總支出的比例較高的地區(qū)大多為東部地區(qū)省份，而絕對額和比例都較低的省份多集中于西部地區(qū)，中部省份基本處于中游，這與我國地域之間的經(jīng)濟(jì)綜合水平差距是基本一致的。

三、我國財政科技支出存在的問題與對策建議

以上對我國財政科技支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的分析，可以總結(jié)出存在以下幾個問題:一是財政科技支出雖然在絕對量上增長迅速，但是相對量增長不足，財政科技支出占國家財政總支出的比重不高且增長緩慢，同時財政科技支出占GDP比重較低，這與我國建立創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略和未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相符合。二是R＆D經(jīng)費(fèi)支出中政府支出所占比例僅為25%左右，相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段而言，當(dāng)前我國R＆D經(jīng)費(fèi)來源中政府資金所占的比重是比較低的。政府的推動和引導(dǎo)是全社會R＆D支出增長有利動因。三是由于基礎(chǔ)研究是技術(shù)創(chuàng)新的源泉，也是公共產(chǎn)品屬性最強(qiáng)的科技支出。目前發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占R＆D經(jīng)費(fèi)支出大多為20%左右，而我國長期保持在5%左右，這對科技的長期發(fā)展不利。四是我國各地區(qū)之間在財政科技投入上，無論是絕對量還是相對量都存在很大差距，在經(jīng)濟(jì)增長中科技進(jìn)步因素越來越發(fā)揮顯著作用的今天，這種區(qū)域差異的局面急需改善。針對我國財政科技支出存在的問題，筆者提出以下幾點(diǎn)對策建議:

表5 2008年我國各地區(qū)財政支持科技事業(yè)力度差距

1.加大財政科技支出力度，建立財政科技支出與經(jīng)濟(jì)增長的聯(lián)動機(jī)制

一個國家科技發(fā)展水平及科技實(shí)力的提高與科技支出規(guī)模密切相關(guān)。我國要朝著科技創(chuàng)新型方向發(fā)展，就必須加大財政科技支出投入，提升科技支出的總體規(guī)模。在發(fā)達(dá)國家，比如科技強(qiáng)國美國、日本，以及法國、意大利等，政府科技投入很大，推動了具有較強(qiáng)公共產(chǎn)品屬性的基礎(chǔ)研究的發(fā)展，從而使國家科技實(shí)力顯著提高。可見，加大財政科技經(jīng)費(fèi)投入是一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提保障，我國也不能例外。

各級政府財政應(yīng)建立科技支出與經(jīng)濟(jì)增長相聯(lián)動的機(jī)制，保持財政科技支出與經(jīng)常性財政收入和經(jīng)常性財政支出相掛鉤，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家《科技進(jìn)步法》的規(guī)定，使財政科技支出的年增長幅度高于同期財政經(jīng)常性收入的增長幅度。還要把國家財政科技支出與GDP和國家財政總支出相關(guān)聯(lián)，納入政府預(yù)算支出目標(biāo)考核體系，實(shí)現(xiàn)財政科技支出的自然聯(lián)動增長。

2.優(yōu)化財政科技支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究投入

任何一個國家無限擴(kuò)大財政科技支出規(guī)模都是不可能的。由于政府財力所限，單純依賴政府預(yù)算支出提升科技支出規(guī)模，其現(xiàn)實(shí)意義不大。可以根據(jù)本國國情及現(xiàn)實(shí)條件調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，以及科技支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益來緩解資金不足的困難。

從財政科技支出的活動類型上看，基礎(chǔ)研究是技術(shù)創(chuàng)新的源泉，是一個國家科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)繁榮、社會發(fā)展的潛力和基礎(chǔ)，政府應(yīng)當(dāng)在科技支出中扮演更為重要的角色。另外，根據(jù)WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》規(guī)定，政府對基礎(chǔ)性研究的補(bǔ)貼不在限制之列。我們應(yīng)當(dāng)充分利用該規(guī)定，合理加大政府對于基礎(chǔ)性研究的投入，解決公共產(chǎn)品私人投入不足的問題，引導(dǎo)和帶動社會力量提高對基礎(chǔ)性研究的關(guān)注，為建設(shè)創(chuàng)新性國家的戰(zhàn)略目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。對于共性技術(shù)，政府也應(yīng)給予相當(dāng)?shù)闹匾暎貏e是涉及國家核心競爭力和國防安全的技術(shù)，是國家長期發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，外國政府特別是發(fā)達(dá)國家政府均將其列為政府資助的重點(diǎn)。我國財政應(yīng)加大對基礎(chǔ)性和公益性科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)投入，對產(chǎn)業(yè)支柱領(lǐng)域和未來發(fā)展關(guān)鍵領(lǐng)域的，具有前瞻性、超前性的產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)予以支持。這樣有助于幫助本國企業(yè)獲得具有自主知識產(chǎn)權(quán)的專有技術(shù)，依靠政府政策工具對企業(yè)給予指導(dǎo)和支持。

從財政科技支出的地區(qū)結(jié)構(gòu)看，加大對中西部落后地區(qū)的科技投入，對于促進(jìn)落后地區(qū)科技水平發(fā)展，促進(jìn)創(chuàng)新能力提高，進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小地區(qū)差距具有至關(guān)重要的作用。一方面中央財政可以加大對科技落后地區(qū)的科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付力度，緩解地方財政壓力。而地方財政應(yīng)在加大財政支出的前提下，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，盡可能將財政資金投入科技和教育事業(yè)上，為經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

3.豐富財政科技支出形式，多渠道籌集社會科技投入

政府支持科技活動的手段多樣。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，財政支持科技活動的方式主要有財政支出、稅收激勵和聯(lián)合安排等三種。其中財政支出還包括財政補(bǔ)貼、政府采購等形式，稅收激勵又有加速折舊、稅收抵免、投資抵免等多種方式。上述方式應(yīng)相互結(jié)合，靈活運(yùn)用，以起到更好的效果。

國家財政還應(yīng)積極采取措施，動員全社會的力量，多渠道籌措科技資金。一是確立企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的主體地位，培養(yǎng)企業(yè)自身的科技創(chuàng)新意識。財政部門應(yīng)利用政策的導(dǎo)向作用，促使企業(yè)建立健全技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制，積極投入技術(shù)開發(fā)經(jīng)費(fèi)，進(jìn)一步發(fā)揮其科技投入的主體地位。二是完善科研機(jī)構(gòu)自我投入和發(fā)展的機(jī)制，進(jìn)一步推動政府研究機(jī)構(gòu)企業(yè)化轉(zhuǎn)制和分類管理改革。三是拓寬科技金融融資渠道，對科技貸款實(shí)行貼息、減息等政策，為技術(shù)開發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化提供融資保障。

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