試析質監行政處罰種類

□ 山西大學在職法律碩士 成麗淑

質量技術監督部門是政府主管標準化、計量、質量、認證認可、食品生產許可和特種設備安全監察等工作并行使行政執法監督職能的工作部門。質量技術監督部門作為政府職能部門，在打擊假冒偽劣商品，整頓市場經濟秩序，維護群眾的合法權益，保護人民的生命財產安全與健康方面，在提高企業的產品質量、降低消耗、減少浪費、增加效益、增強企業的競爭力方面，在保證國家的量值統一以及標準化管理等方面，都發揮著極其重要的作用，是國民經濟運行中不可或缺的重要組成部分。2001年，國家質檢總局成立后，對質量技術監督法制建設提出了更高的要求，也為質量技術監督行政處罰的現代化創造了良好的環境。

質監行政處罰依據及種類概況

質監部門行政處罰現行的依據共有80部，其中法律類的6部，法規類的16部，規章類的58部。依法給予行政處罰的違法行為共351種，其中計量違法行為56種，標準化與條碼、代碼違法行為8種，認證認可違法行為56種，產品質量與生產許可違法行為79種，食品安全與生產監管違法行為49種，纖維檢驗違法行為31種，特種設備安全違法行為72種。給予的行政處罰種類有警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停止生產、責令停止營業、責令停止銷售、吊銷許可證等。

與質監行政處罰種類相關聯的行政行為的性質分析

在質監部門眾多的行政處罰依據中，經常會出現諸如責令限期改正、責令停止出廠等類型的處罰，那么這些處罰究竟是一種行政處罰種類還是行政措施？

1.關于限期責令改正

《山西省產品質量監督管理條例》第29條就產品沒有國家標準、行業標準和地方標準的，未制定相應的企業標準，并按規定向技術監督行政部門和有關部門備案的違法行為做出的處罰規定為“責令其限期改正，并可通報批評或給予責任者行政處分。”此條中出現了“責令改正”之規定。另《產品質量法》第53、54、56、57條均有責令改正的規定。那么出現在罰則中的責令改正是否是一種行政處罰種類呢？筆者認為上訴規定中的責令改正并非是行政處罰種類，而是行政處罰措施。首先，《行政處罰法》第8條規定了其中行政處罰的種類，而責令限期改正則沒有規定在處罰的種類中，且這些行政處罰種類都是涉及到損害行政相對人的利益的，而責令限期改正并不具備這一方面的功效。其次，《行政處罰法》第23條規定，行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。由此可見，在立法者的眼中，責令改正或限期改正與行政處罰是并列的2個概念，前者并不屬于后者。再次，限期改正與行政處罰有明顯的區別。行政處罰是對違法行為人進行的一種制裁和懲戒，而責令改正或者限期改正僅僅是要求違法行為人停止違法行為、消除不良后果、恢復原狀，其本身不具有懲罰的性質。行政處罰的目的大致有3個方面：一是要讓違法行為人為其違法行為及造成的不良后果付出代價，這個代價有的時候雖然與其通過違法行為所得的收益相當（如沒收違法所得），但通常是高出違法收益的（如在沒收違法所得的同時給予罰款）；二是要通過這種高出違法收益的代價，讓違法行為人由此得到教訓，促使其以后不再從事類似的違法行為；三是要以行政處罰本身具有的警示、威懾作用，告誡其他公眾不得進行違法活動。而責令改正或者限期改正的目的，基本上限于使違法行為人即時停止違法狀態。第四，質監部門是單獨以文書下達“責令改正通知書”責令其改正，而不是以行政處罰決定書的形式書面下達的。綜上，筆者認為質監部門處罰依據中的責令限期改正不是行政處罰種類，而是行政措施。

2.關于責令停止出廠、責令停止檢驗、責令停止使用特定標志和撤銷資格

一些質監行政處罰依據中出現責令停止出廠、責令其停止檢驗、責令停止使用特定標志和撤銷資格等與《行政處罰法》中的行政處罰種類名稱不同的處罰，例如，《中華人民共和國計量法實施細則》第49條規定：制造、修理的計量器具未經出廠檢定或者經檢定不合格而出廠的，責令其停止出廠，沒收全部違法所得，情節嚴重的，可并處3000元以下的罰款；《中華人民共和國計量法實施細則》第55條規定：未取得計量認證合格證書的產品質量檢驗機構，為社會提供公證數據的，責令其停止檢驗，可并處1000元以下的罰款；《計量違法行為處罰細則》第10條規定：被授權單位違反計量法律、法規的，按以下規定處罰：被授權項目經檢查達不到原考核條件的，責令其停止檢定、測試，限期整改，經整改仍達不到原考核條件的，由授權機關撤銷其計量授權；《計量器具新產品管理辦法》第17條規定：承擔型式評價的技術機構出具虛假數據的，由國家質檢總局或省級質量技術監督部門撤銷其授權型式評價技術機構資格；《無公害農產品管理辦法》第38條規定：獲得無公害農產品認證并加貼標志的產品，經檢查、檢測、鑒定，不符合無公害農產品質量標準要求的，由縣級以上農業行政主管部門或者各地質量監督檢驗檢疫部門責令停止使用無公害農產品標志，由認證機構暫停或者撤銷認證證書。

對于以上處罰辦法，筆者認為“責令停止出廠”和“責令停止使用特定標志”不是一種行政處罰種類，因為行政處罰的目的是對違法行為人進行的一種制裁和懲戒，而責令停止出廠只是一種暫時性、臨時性的保全或者說暫緩措施，并不具有對行政相對人的懲罰性，所以其不是行政處罰種類。

責令停止檢驗和撤銷資格則可歸類于責令停產、停業一項，因為二者的實質是相同的。責令停產停業是令生產、銷售者無法生產、銷售，也即無法正常行使其職能的一種行政處罰類型，而責令停止檢驗和撤銷資格同樣是使得檢驗機構無法正常檢驗的處罰，其法律效果也同樣是使這些檢驗機構無權、無法正常開展其本職工作，因此責令停止檢驗和撤銷資格與責令停產停業雖然叫法不一，但實質是一樣的。

質監行政處罰種類涉及的行政處罰程序

《質量技術監督行政處罰程序規定》于2011年7月起實施。根據《質量技術監督行政處罰程序規定》第42條的規定，前述質監行政處罰種類中，對于警告和違法事實清楚、證據確鑿，依法對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰的，適用行政處罰簡易程序。對于上述金額以上的罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停止生產、責令停止營業、責令停止銷售、吊銷許可證等行政處罰種類則一律適用行政處罰一般程序。其中根據《質量技術監督行政處罰程序規定》第33條的規定，責令停產停業的、吊銷質量技術監督部門核發的許可證和處以較大數額罰款的應使用聽證程序。較大數額罰款的標準為3萬元以上(含3萬元)。

質監行政處罰種類的執行

質監部門所涉及的行政處罰種類中，除警告外，主要可歸類為財產罰和行為罰，就財產罰而言，法律并沒有賦予質監部門直接有效的財產控制權；就行為罰來說，法律也沒有賦予質監部門直接有效的手段，因此質監行政處罰的執行難問題一直是質監部門的一大難題，其突出表現在：

（1）在質監部門行政處罰依據中有許多處罰條款要求當事人停止生產銷售、責令停止使用或者停產停業整頓甚至予以取締，例如《認證認可條例》規定“未經批準擅自從事認證活動的，予以取締，處10萬元以上50萬元以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得”。在實踐中如何取締違法企業無法執行，僅憑質監部門無法完成取締工作，需要供電、自來水、煤氣熱力公司等相關部門配合，但法律尚未賦予質監部門要求上述部門配合的權利。導致取締形同虛設，對于違法企業，執法人員只能貼封條、下達查封扣押通知和責令改正通知、沒收相關設備，但當事人是否遵照執行卻無法控制，大多數當事人在繳納罰款后繼續進行違法行為，并不能從根本上取締違法企業。法律法規規章規定了多種處罰種類，卻沒有賦予質監部門多樣的執法權和強有力的執行手段，導致處罰難以依法徹底執行。

（2）相對人法定期限內不繳納罰款時，行政機關沒有直接劃撥或凍結相對人賬戶的權利，僅有向法院申請強制執行的權利，而申請強制執行需要繳納一定數額的強制執行費用，對于罰款數額不大的案件，申請強制執行扣除執行費用后，罰款所剩無幾，而且執行對于法院也有很大難度，強制執行的效率和結果不盡如人意，由此導致行政處罰難以執行到位。

（3）需要移送公安機關追究刑事責任的行政處罰案件一般都屬于違法情節嚴重、性質惡劣的案件，相關的法律法規也給予了相對較重的處罰，相對人對高額的罰款并追究刑事責任非?？咕?，一般很不配合工作，同時行政處罰機關與公安機關工作銜接上存在不協調，許多處罰案件移交追究刑事責任時，公安機關不愿接收也不出具任何手續，導致移送難，但不移送又存在瀆職不作為，行政機關經常陷于兩難境地。

針對現實中的質監行政處罰執行難問題，寄希望于法律能賦予質監足夠大足夠強有力的權利、手段似乎是不太可能的。筆者認為，質監部門只能最大限度地與地方政府以及相關部門做好溝通，請求協助，本著合法、合理、合情的原則、態度，獲得支持、配合、幫助，集政府和多部門的力量來解決辦案手段不足，處罰難以執行的問題，保證行政處罰的徹底實施。

質監行政處罰種類涉及的行政救濟問題

根據《行政訴訟法》和《行政復議法》的規定，對于質監部門做出的上述質監行政處罰種類，若行政相對人不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，或者自由選擇向上級質監部門或與做出具體行政行為的質監部門同級的人民政府提起行政復議，對行政復議不服的，也可以再次提起行政訴訟。符合行政賠償條件的，亦可申請行政賠償。