非營利組織公共責任概念的轉型分析

施冰冰

（安徽工業大學思想政治教育部 安徽 馬鞍山 243002）

自從“社團革命”以來，西方發達國家的非營利組織無論是在規模與種類上，還是在社會角色、社會功能、與政府與企業以及公民社會的關系等方面，都發生了深刻的變化。這些變化所引起的關于非營利組織的公共責任問題，不僅引起了政府部門的高度關注，也吸引了不同學科學者們的極大研究興趣，產生了許多有啟發意義的研究成果。然而，直到20世紀90年代中期以前，歐美學者們仍然在為建構可操作的分析框架而努力，而概念的明晰化、精確化卻至今尚未完全實現。

相對于歐美發達國家來說，我國非營利組織的發展是不充分的，我國學術界對非營利組織的研究也剛剛起步。盡管如此，部分學者仍然注意到了非營利組織的公共責任問題，例如腐敗、監督等。鑒于我國目前的相關研究尚不系統，尤其是缺乏系統的概念討論和具有可操作性的分析框架，因此，本文的主要目的在于引進、介紹、分析、討論Kearns關于非營利組織復合性公共責任的概念框架，以期對我國學術界的相關研究有所幫助。

1 非營利組織傳統的技術性責任理念

非營利組織傳統的公共責任理念與官僚制政府的公共責任在本質上并無區別，都是以等級制的監督、命令與控制等為基本特征的，主要的責任機制是法律或有法律效力的和約等技術性手段，因此非營利組織傳統的公共責任機制又被稱為“技術性責任”。

在美國的公共行政領域里，責任是一個基礎性的卻不發達的概念。學者們和實踐者們隨意地使用這個詞來指稱向一個權威性機構對行動或行為做出回答（answerability）或“匯報”（reporting）。在20世紀40年代初，美國公共行政學界就展開了一場關于責任的討論①，由此而形成了一個延續并主宰了美國公共行政學界40多年的關于責任的認識：責任就是使個體或組織對其績效負責，而績效的衡量標準應該盡可能客觀。對于曼斯非爾德（Mansfield，Harvey）來說，這種界定就意味著責任是一種監督的功能，它主要通過詳細回答關于提供服務與績效的四個主要問題而表現出來，即四W：為什么（for what purposes）、向誰（to whom）、何時（when）以及用什么方法（by what means）提供這些服務。[1]

也就是說，公共行政中的責任指的是向上司負責，要求向某種權威來源“說明”個人的行動過程，處理的是有關監督和匯報的機制。這種責任概念采取的是“命令與控制”的定義方式，所包含的是外部監督（external scrutiny）、辯護（justification）、服從（compliance）、懲罰（sanction）、與控制（control）等方面的意義，責任是通過法規、命令和正式的程序、監督與強制、避免違法、避免不當行為以及對采取進行完善的管理等等方式實現的。

在20世紀80年代以前，美國公共行政學界對于非營利組織的研究是很有限的，上述責任概念盡管并不完全符合非營利組織的情況，卻也被直接應用于非營利組織公共責任的研究，由此而形成了非營利組織傳統的技術性責任概念。在這種概念下，非營利組織的公共責任機制就是一種由上而下的命令鏈，政府與非營利組織之間形成了一種等級制的監督與服從的關系。

傳統的責任概念產生于歐美福利國家的實踐之中，并與之保持一致。隨著市場失靈與政府失靈的嚴重后果逐漸為人們所認識，第三部門作為市場與政府雙重失靈的救治者以及公民社會的建設者與維護者這些新興的社會角色與功能就得到了充分的合法性。在政府與社會要求第三部門積極承擔更多的社會功能的時候，第三部門的公共責任機制與理念自然而然地就出現了歷史性的轉型。傳統的以監督、控制等為核心的技術性公共責任概念與責任機制中所存在的種種缺陷已經充分暴露出來，它的解釋能力已經不夠了，因此，它必然要被新的概念框架所取代。

2 非營利組織角色與功能的更新

以研究非營利組織問題而聲名卓著的拉爾夫·M·克萊默教授（Ralph M.Kramer）指出，自從 20世紀 60年代以來，美國的非營利組織在不斷擴張的時候，出現了三種值得重視的新趨勢：第一，非營利組織不論是在數量上還是在類型上都有大幅度的增長，這類組織依賴于政府經費，以履行其公共服務與公共政策執行的角色；第二，在政府機構推動公共事務的私有化或民營化的同時，從20世紀80年代初期開始，那些非營利組織居于優勢地位的領域（如衛生保健、醫療護理、教育與社會服務等）面臨著商業化的侵襲，在非營利部門內部的競爭及其與營利部門之間的競爭趨于白熱化；第三，這些非營利組織數量的擴張與商業化的過程，產生了一種社會趨勢，即出現所謂新的“混合社會經濟”（mixed social economy），導致了部門之間的邊界模糊的現象 （blurred boundaries）。[2]

克萊默將非營利組織的角色歸納為以下五種：

服務的前瞻者與創新者 （Vanguard or Service Pioneer）：非營利社會福利機構因具有豐富的彈性、自發性與代表性，較能敏感于社會變遷與需要，并以多樣化的人力才智，來發展新的因應策略、服務方法或發掘新的個案，進而扮演福利服務前瞻者與創新者角色。

價值維護者（Value Guardian）：非營利機構被期待去維護一群人或社會價值，透過有系統地運作激勵民眾對某種特定社會議題的關心，并借著各種不同服務，維持讓公民參與志愿服務的管道，這些都有助于民主社會維護各種正面價值。

改革者與倡導者（Advocator）：非營利組織從社會各層面的參與和實踐中體認某些亟待改善的事物，并運用服務經驗展開輿論、公益游說或公共關系的具體行動，促成社會態度改變，或提倡相關政策與法規的制訂或修正，亦扮演監督政府公平負責的角色。

公眾教育者（Public Educator）：由于民間非營利組織對某一特定社會議題之深度理解，其將服務過程中所遭遇之有關福利服務輸送、政策或制度問題及癥結所在，透過社會倡導或信息傳播方式告知大眾，形成公共議題，而達到維護大眾「知的權利」之目的。

服務提供者（Service provider）：當政府礙于資源與價值優先級限制，無法充分履行其應提供之福利服務時，非營利組織的多樣化服務將發揮彌補功能，相對也提供人民更廣泛的選擇機會。 【Kramer，Ralph M.1987“Voluntary Agencies and the Personal Social Services”， in Powell， Walter W.（ed.），The Nonprofit Sector： A Research Handbook， pp.240-257，New Haven： Yale University Press.】

非營利組織在數量與種類上的迅速擴張只反應了這種變化的表面現象，更深層次的變化是非營利組織社會角色與功能在迅速變遷的環境中在新的歷史條件下——即席卷西方的政府改革運動——所發生的歷史性轉型，即從主要以消極地收容、救濟、救助、醫療、辦學、文化、社會服務等為主，轉向通過影響公共政策更加積極地參與公共事務、提供競爭性的公共服務以及改造社會環境。彼得·德魯克在談論非營利組織在美國社會形象的變化過程時說：40年前人們認為，“政府應該而且能夠履行所有社會職責。如果說非營利機構還有作用的話，那就是拾遺補缺，為政府的工作添彩?！爆F有人們終于明白了，“政府履行社會職責的能力是十分有限的，而非營利部門可以發揮巨大的作用……（非營利部門）對美國的生活質量和公民發展是至關重要的，體現了美國社會和美利堅傳統的核心價值”。[3]在《后資本主義社會》一書中，德魯克具體討論了非營利組織的社會功能，他認為，有兩種需求在將來一定會不斷增加：一是傳統上被視為“慈善事業”的活動，如救助窮人、弱勢者、無助者、受害者等；另一種則是“社區改善”與“人的提升”等方面的服務活動，這種需求或許會成長更快?！霸谶@個領域中，服務不是做善事，而是試圖改變社區和改變人。在早期，這種服務幾乎無人知曉（而慈善事業卻伴隨我們一千年）。它們在過去幾百年里迅速發展，尤其在美國。但這些服務在今后幾十年里將更加需要?！盵4]也就是說，非營利組織在歷史上所承擔的社會功能不僅沒有過時，反而有所增益。

豪（Hall）認為，非營利組織應具備三項目標：1）執行政府委托的公共事務；2）執行政府或營利組織所不愿或無法完成的事務；3）影響國家營利部門或其他非營利組織的政策方向?！綡all，P.D.A Historical Overview of the Private Nonprofit Sector.In Powel，W.W. （ed.）.The Nonprofit Sector： A Research Handbook.New Haven： Yale University Press， 1987.】而阿蘭·韋爾（Ware）則列出了非營利組織的七項具體目標：1）確保服務的供應；2）保護捐助者的利益；3）確保服務對象的利益；4）保護內部職工的利益；5）在政府提供資助時保證“資金的價值”；6）維持公平競爭的環境，保護與非營利組織相互競爭的私營機構的利益；7）保護政府部門不受非營利組織過度的政治影響?！綶Ware，Alan.（1989）.Between Profit and State： Intermediate Organizations in Britain and the United States.Cambridge/Oxford：Polity Press in Association with Basil Blackwell.：203]】

費勒（J.M.Filer）認為，非政府組織的基本功能，除了傳統的慈善、文教、醫療、救助等服務工作外，應該還有一些新興的公共服務功能，主要包括以下四個方面的內容：（1）發展公共政策：非營利組織廣泛的運用影響力，塑造政府的決策，對于長期政策，持續地進行研究與分析，創造新觀點與新視野；（2）監督政府：雖然政府組織內部有防止弊病的設計，但仍然難以保證完全公正無私，非政府組織組織可以不斷地提醒政府與公民，使政府與公民均盡到所應盡的責任，更關心和投入公共事務的參與及廉政工作；（3）監督市場：在政府無法充分發揮功能的地方，非政府組織可扮演市場監督者的角色，甚至還可以提供市場之外的其他選擇方案，為社會提供更高品質的產品與服務；（4）促進積極的公民資格與利他主義：非政府組織最重要的功能，不在做了多少的慈善活動，而是提供了更多的參與機會；換言之，非政府組織可以提供公共精神的創造與公共活動的空間，持續地鼓勵利他主義，更加積極地影響、促進公共目標的實現。[5]

隨著非營利組織社會功能的增加與社會角色的更新，非營利組織傳統——即以匯報、監督與控制為核心——的技術性的公共責任理念就不再適應新形勢的要求了，因此，它必然要被新的復合性的公共責任理念所取代。

3 非營利組織的復合性公共責任

在諸多當代學者當中，科恩斯（Kearns，Keven P.）為分析NPOs復合性公共責任建立了一個比較完整的分析框架，因而產生了較大影響。為了體現公共管理新典范的進取精神，科恩斯闡述了公共責任的更加廣闊的內涵。在這種含義之下，為了改善NPOs與其多層面的和動態的環境之間的關系，公共責任被視為“與道德和法律一樣的戰略性資源”?？贫魉惯@樣寫道：

“責任包含著比通過正式的程序和渠道向一個更高的權威匯報廣泛得多的含義。相反，責任這個詞通常指向一個公眾期望的光譜，該光譜處理的是組織的績效、回應性、甚至包括政府與非營利組織的道德。公眾的這些期望往往包括模糊的績效標準——與義務和職責相關——對它們的解釋是主觀的，有時甚至是相互矛盾的。在這種廣義的公共責任概念中，公共組織和非營利組織必須負責任的人民和機構的范圍，不僅必須包括制度化的命令鏈中的更高的權威機構，也必須包括普通的公眾、大眾傳媒、同類組織、捐贈人以及其他利害關系人（stakeholder）。 ”[6]

根據科恩斯的觀點，責任不僅包含著符合法律與管制的要求，而且包含了與外部實體的交往與協商以及做出裁量或決策。簡而言之，他的定義同時包含了組織行為標準的明確性與模糊性。也就是說，責任的內涵是復雜的，難以用某一個詞加以概括，而是必須考慮到組織自身、環境的狀況以及二者的相互作用等復雜情況?？贫魉褂谩柏熑瘟⒎襟w”（accountability cube）來描述這種復雜性，它包括三個維度：一是組織或個體必須對其負所有責任的權威；二是模糊或清晰的績效要求；三是組織對于責任環境的戰略性反應。[7]

在利用羅姆澤克（Romzeck B.）和杜布尼克（Dubnick M.）關于公共責任四個相互競爭的責任類型理論②的基礎上，科恩斯總結了以往對責任概念的研究成果，認為一個系統性的責任概念至少應該包含兩個維度：（1）根據組織的戰略環境而建立的一套——清晰或模糊的——績效標準，以及（2）組織內部的反應（reactive）或預設（proactive）。這兩個維度組成了如表1所示的一個矩陣。

表1 責任的維度

這個概念框架特別強調了組織對于環境變動的戰略與戰術反應，而不是僅僅強調控制關系。在此基礎上建立的非營利組織公共責任的概念框架是一個復合性公共責任的系統，包括服從責任（Compliance Accountability）、協商責任（Negotiated Accountability）、 專業 （裁量） 責任（Professional/Discretionary Accountability）和預期責任（Anticipatory Accountability）等四個可相互替代的——即競爭性的——責任維度。

（1）服從責任（Compliance Accountability）

在非營利組織的各種責任形式中，服從責任是最為人們所熟悉、也是最狹義的一種。非營利組織的服從責任具有清晰的績效標準或者明確的操作程序，這些標準或程序是非營利組織所必須服從的，它們由外部利害關系人所強加或強制施行，或者必須與組織的內部規則與操作規程保持一致。

服從在本質上是一種反應，即是組織對外部監督者所頒布的準確、明晰的行為標準的執行，組織必須遵守有關規則，服從監督并且接受定期的審計或評估。這種服從所采取的形式是絕大多數專家們都非常熟悉的：填寫關于組織現狀的詳細資料、提交年度財務報表、解釋組織的負債情況、執行有關法律和管制要求等等。

服從責任使非營利組織對那些必須遵守和強有力懲罰的威脅做出反應，是由多種正式的或標準化的方法予以保證的。赫茲琳杰認為，服從應該建立在有可能實現的標準這一基礎之上并且應該與積極的績效有關。此外，管制的要求能夠使NPOs為其行為的過程與結果負責。對結果的監督需要建立與其財政資源相一致的目標，以便維持組織的運作并根據公平原則行使其功能。[8]

（2）協商責任（Negotiated Accountability）

科恩斯認為，盡管協商責任是一種非常重要的責任類型，卻幾乎沒有得到人們的注意。協商責任處理的是組織與環境之間的關系。在此環境之下，模糊的責任標準源于社會價值或信仰的變動不居，或者產生于正在出現的卻與法律或行政管制不一致的政治性趨勢之中，因此，其含義尚未得到準確界定，留有很大的解釋空間。盡管這些責任標準是模糊的且不準確的，但是，它們卻毫無疑問是強有力的，因此可以迫使組織立即采取相應的行動。協商責任的典型事例是那些大型的非營利組織——特別是醫院和大學——所受到的向市政府或地方政府交納財產稅的壓力。在這類事件之中，政府能夠要求非營利組織對其過去的、有時勉強符合免稅條款的慈善行為做出解釋。政府可以通過這種方式與非營利組織就其管理方面的問題進行協商。

在科恩斯看來，推動非營利組織與政府進行協商的因素主要有兩個：一是公眾情感與期望的逐漸變遷并且最終要求采取行動（如匹茲堡市的例子），二是組織內部出現了危機迫使非營利組織采取危機管理模式（如聯合道路的例子）。協商一致出現于NPOs努力回應主要利害關系人的期望，并且隨著社會價值、信念以及公眾情感的變化而變化。這些標準大都產生于政治性的發展趨勢，難以通過法律或行政管制的方式進行歸類?？贫魉怪赋觯皯撌紫葘Ω鞣N標準互不相同的責任問題進行分類整理。然后，應用諸如公平等原則，盡一切努力，建立明晰的標準，以消除特殊性的影響?！盵9]

（3）專業（裁量）責任（Professional/Discretionary Accountability）

這種類型的責任起作用的場合是績效標準模糊不清，是一種戰略性的反應，而協商責任則是一種戰術性的即策略性的反應。

專業責任所描述的是這樣一種情境：當社會標準變動不居而且沒有來自于外部的即時威脅或懲罰的時候，組織努力將某些新興的專業績效標準通過自由裁量的形式內部化（internalize）。在此情境之下，組織及其員工履行專業責任以確認并解釋某些可接受的專業規范。因此，組織就需要同時面對兩種不同的責任：其一是由社會期望所界定的，其二是由專業規范、程序、標準等所界定的。

專業責任以職業技能的標準化訓練為基礎，外在于正式的和法律的要求。專業責任是根據社會對于組織積極進取的期待并且由關于革新、回應以及合作等新興專業規范與過程而定義的。對于NPOs來說，這等于有效的內部治理、專業網絡和公開匯報（public reporting）等制度。

科恩斯認為，為了確保專業責任的有效性，NPOs應該在其內部治理中建立起一種學習型文化。例如，他們會問：“在過去的五年中，有沒有出現服務于公共利益、匯報組織活動與產出等的新的管理或治理工具？這些工具是否被其他志愿組織所采用？”[10]NPOs的專業責任可以許多方式予以促進，例如：匯報正在開展的活動并提交財務報表、召開由顧客和持批評意見的報紙編輯參加的會議以回應公眾的批評、采納一套倫理規范、建立一個培訓雇員和志愿者的機構以使之理解工作倫理，等等。

（4）預期責任（Anticipatory Accountability）

NPOs的責任由執行法律或行政管制所構成，以通過民主性的政治行動服務于公共利益。在此，預期責任的含義就是形成新的公共意志，它建立在關于公共利益的主流價值觀和期望的基礎之上。這種建設性的行動通過建設政策倡導網絡以及與有相似利益或目標的其他利害關系人結成聯盟而實現。例如，非營利組織在美國近20個州的范圍內所建立起來的聯盟為其成員提供了從采購計劃到幫助游說議員等范圍廣泛的服務。即使在政治性問題得到解決之后很久，這些聯盟仍然有其積極意義。使用信息技術支持提高組織的政策倡導能力在此是極為關鍵的。

總之，復合性責任概念框架的價值在于強調并且關注以下的這個判斷，即一個組織與其說是消極地，不如說是可以積極地管理其責任，因此可以在變動的環境中維持其合法性。基于以上考慮，責任就成為一種管理公眾期望的戰略性資源，是可以并且應該對其進行管理與開發的。以這種框架為指導，科恩斯指出，NPOs可以在環境不斷變化的趨勢中審視其責任。在任一給定的時間，他們都能夠問：上述四種責任哪一種更加符合組織的要求，哪一種責任更加普遍并且更加重要。然后，他們就可以構想一種責任如何導致另一種責任的情境。[11]

4 需要進一步探討的若干問題

歐美學術界對于導致傳統形式的公共責任向復合性公共責任轉變的內在原因并沒有太大的分歧，并且也都認為非營利組織所承擔的社會責任不應該是單一的，而應該是復合性的。但是，以科恩斯為代表的非營利組織復合性公共責任概念框架與其說是問題的解決，不如說是引發了更多、更深刻的問題。耶魯大學管理學院的考佩爾在2005年年初指出：“首先，組織有可能以錯誤的方式承擔責任；其次，也許更加糟糕的是，組織有可能試圖對每一種責任形式負責。組織努力滿足相互矛盾的公眾期望，結果可能導致組織的功能紊亂。它試圖取悅每一個人，卻未能取悅任何一個人。具有諷刺意味的是，這導致了責任失靈（accountability failure）。 ”[12]

首先，科恩斯的概念框架帶有濃厚的“管理主義”色彩。他所給出的復合性公共責任概念框架并不是要給出非營利組織的公共責任或某一種形式責任的精確定義，而是意在為分析非營利組織所承擔的復合性的公共責任提供一個基本框架。因此，責任概念的模糊性依然存在，各種責任形式之間的矛盾與沖突并沒有得到真正解決。

其次，非營利組織試圖通過影響公共政策的方式來實現其部分社會功能的努力，必然使NPOs容易陷入公共問題之中，并且變成一個利害關系人，在此過程之中，NPOs在政策問題上所采取的采取議題倡導者的角色是一個政府與捐贈者都試圖抑制的角色。即使在像美國這樣成熟的民主國家中，第104次國會也差一點兒通過了“Istook修正案”（它意在嚴格限制NPOs的議題倡導者角色）。[13]非營利組織影響公共政策的行動有可能使之利益集團化，從而有喪失超然、中立形象的危險。非營利組織的合法性——性質、宗旨、使命、社會角色、社會功能等——不可避免地要因此而面臨嚴峻的挑戰，甚至有可能出現嚴重的合法性危機。

再次，相對于私人部門來說，非營利組織復合性的公共責任機制似乎顯得較為模糊不清。對于非營利組織來說，利害關系人的多樣性意味著責任對象的多樣性，每一個群體都很重要，但他們的需求以及偏好等卻完全可能是矛盾的、相互沖突的。[14]非營利組織究竟應該向誰承擔哪些責任？怎樣以及由誰來確定非營利組織恰當的責任形式？這都是令人困惑的問題。要求非營利組織承擔過多的責任，或者是要求它承擔與其組織性質與任務不一致的責任，都有可能會使復合性責任機制陷入混亂之中。

［1］Mansfield， Harvey， Accountability and Congressional Oversight.In Bruce， L.R.Smith and James Carroll， eds.， Improving the Accountability and Performance of Government， Washington， DC： The Brookings Institution，1982：61.

［2］Kramer， Ralph.M.Third Sector in the Third Millennium?Voluntas： International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations，2000，Vol.11（1）：1-23.

［3］Drucker， Peter F.，Managing the Non-profit Organization： Practices and Principles， Oxford： Butterworth-Heine mann Ltd.p.ix.，1990//周志忍，陳慶云.自律與他律：第三部門監督機制個案研究 [C].杭州：浙江人民出版社，1999，42.

［4］[美]彼得·德魯克.后資本主義社會[M].張星巖，譯.上海譯文出版社，1998：169-170.

［5］Filer， J.M.The Filer Commission Report.in D.L.Gies et al.，（eds.）.The Nonprofit Organization： Essential Readings.Belmont， CA：Wadsworth，1990：84-88

［6］Kearns， Keven P.Managing for Accountability： Preserving the Public Trust in Public and Nonprofit Organizations.San Francisco，CA： Jossey-Bass，1996：9.

［7］Kearns， Keven P.The strategic Management of Accountability in Nonprofit organizations.in Public Administration Review，1994，54（2）：187.

［8］Herzlinger， R.E.Effective Oversight： A Guide for Nonprofit Directors.In Harvard Business Review，1994，72（4）：52-59.

［9］Kearns， K.P.The strategic Management of Accountability in Nonprofit organizations.Public Administration Review，1994，54（2）：190.

［10］Kearns， Keven P.Managing for Accountability： Preserving the Public Trust in Public and Nonprofit Organizations.San Francisco，CA： Jossey-Bass，1996：82.

［11］Kearns， K.P.Managing for Accountability： Preserving the Public Trust in Public and Nonprofit Organizations.San Francisco，CA：Jossey-Bass，1996：91.

［12］Jonathan Gs Koppell.Pathologies of Accountability： ICANN and the Challenge of “Multiple Accountabilities Disorder”， in Public Administration Review.January/February，2005， Vol.65，No.1：95.

［13］Salamon， Lester M.The Crisis ofthe Nonprofit Sector and the Challenge of Renewal.In National Civic Review，1996，85（4），8.

［14］Rochester， C..Voluntary Agencies and Accountability.In J.D.Smith， C.Rochester and R.Hedley （eds.）， An Introduction to the Voluntary Sector.New York： Routledge，1995：201.

注釋：

①這場討論主要是在弗里德里希（Friedrich，Carl Jaochim）和芬納（Finer，Herman）之間展開的，兩位學者針對評估行政機關和其他組織的績效所必須的內部與外部控制廣泛地交換了意見，二人的這場學術討論深刻地影響了此后美國公共行政學界對控制、官僚民主制、行政負責制、授權、問責制等概念的理解。參見Friedrich，Carl Jaochim，1940.Public Policy and the Nature of Administrative Responsibility.In Carl Friedrich and Edward S.Mason， eds.， Public policy.Cambridge Harvard University Press， PP.3-24. 以及 Herman Finer，1941.Administrative Responsibility in Democratic Government.Public Administration Review， Vol.1，PP.335-350.

②羅姆澤克和杜布尼克的分析框架關注的是公共部門的控制關系，它包括控制的資源與程度這兩個維度，構建了四種競爭性的責任類型。 參見 Romzeck， B.， Dubnick.， M.（1987）：Accountability in the publicsector:Lessonsfrom theChallengertragedy.In： Publi c Administration Review,May/June 1987：227-238.