美國海軍造艦費用分析及啟示

海軍裝備部裝備采購中心 潘民子

當前，世界性的新軍事變革正逐步深入。美國海軍持強思變，為保持和發展已有的軍事優勢，維護其全球戰略的實施，于21世紀初發起了一場全面轉型的革命，制定了新的未來武器裝備發展計劃——“2006 造艦計劃”，重新確定了未來艦隊的基本規模、發展重點和建設步驟，著手建立可以為未來能力體系提供基礎支撐的海上力量體系。

“2006 造艦計劃”提出要建立一支313 艘艦船的未來艦隊，是美國海軍進入轉型期后形成的第一個較為成熟的長期發展規劃。海軍首先對造艦數量、種類安排和造艦費用等情況進行估算，之后提交國會接受審查，國會預算局運用費用分析的方法對計劃的經費投入規模、執行效果進行嚴格的論證評估。

1 費用評估的主要方法

海軍艦艇、飛機等大型裝備的費用評估是極復雜的問題。美國國防部于20世紀60年代初提出“壽命周期費用分析法”（LCCA），基本含義是在預期的壽命周期內，裝備研究、發展、試驗和評審，生產、使用、維修、保障及退役處置等一系列活動所消耗費用之和，也稱為全壽命周期費用。主要步驟如圖1。

圖1 LCCA方法的步驟

實際應用中，LCCA 方法成功的關鍵在于占有大量有用的費用數據并建立適當的模型對數據進行處理。美軍和國會有關部門從20世紀70年代開始就比較注重裝備基礎數據的收集和處理工作，并開發了以“使用和保障費用可視化及管理”數據庫系統（VAMOSC）為代表許多輔助系統和分析工具。國會預算局即使用VAMOSC 系統完成了部分分析工作。

2 評估數據的來源

為全面評估海軍計劃的費用及影響，除2006 造艦計劃外，國會預算局還對2006 財年《國防授權法案》、《國防撥款法案》以及總統2007 財年《未來年度國防計劃》等提供的海軍費用數據進行了綜合。對海軍計劃的評估不僅僅是對2006造艦計劃的評估，而是擴展為對未來30年海軍幾乎全部武器裝備發展計劃的評估，因此在造艦數據基礎上還增加了海軍采購飛機的數據，這樣能更全面、權威地反映海軍長期發展計劃對國家預算和財政可能的影響。

3 對海軍造艦計劃的評估

依據2006 造艦計劃，海軍將在2006～2035年之間建造275 艘艦船，平均每年建造9.2 艘，年度造艦費用為144 億美元，加上每年為核動力艦船重裝燃料的費用10 億，將達到155 億美元。國會預算局對報告進行了分析后，依據自身的力量對海軍計劃的費用進行了重新計算，采用的估計方法如下：

（1）對于已經開始建造的新型艦艇的費用，主要根據海軍提供的費用估計值，并依據對通脹因素處理后的造船成本的實際增長進行調整。對于尚未開始建造的艦船，主要使用千噸平均費用方法，把未來艦艇與當前或以往艦艇進行類比比較。

（2）以上情況的一個特例是現在正在設計的CVN-21 航空母艦。如果根據航空母艦噸位與費用關系的歷史數據，分析得出的CVN-21 首艦的費用將比海軍估計的還要低。取而代之，與在建新型艦艇一樣，國會預算局采用了海軍所提供的估計費用并依據造船成本的實際增長進行調整。

（3）為了估計海軍飛機計劃的費用，主要依據海軍每年向國會所提交的《選定采辦報告》。然而這些費用估計并沒有考慮到飛機工業過去的成本曾長。若考慮這些增長，海軍現代化方案的花費可能會更高，或者能購買的艦艇、飛機數量可能更少。

采用以上方法，國會預算局得出的海軍未來計劃中主要艦艇的費用估計值與海軍自身估計的數據存在一定差別，有的甚至差別還比較大。按照2006 計劃的安排，若加上為核動力艦艇和潛艇更換核燃料、瀕海戰斗艦的任務模塊以及更新現有巡洋艦和驅逐艦的費用，2035年以前年度全部造艦費用將達到216 億美元，比海軍估計的費用高出39%。

除造艦費用外，國會預算局還對2006 計劃的動態執行情況進行了分析。根據購買計劃，在開始10年里將出現一個購艦的高峰，2017 到2021年間為平穩期，本世紀20年代初又是一個高峰。隨著第一個購艦高峰，海軍艦艇總數量在開始階段也將有所增長，2019年艦艇規模將達到最高值330 艘，但隨后將持續逐年下降，直至2035年的294 艘。若按照2006 計劃的建造速度，艦艇規模2025年以后任何時候都不會達到313 艘。這是計劃本身的一個缺陷。

通過動態分析，國會預算局還指出了海軍計劃的另一不足，即無法滿足潛艇和大型水面艦艇的需求。按照計劃的建造速度，將導致從2020年開始攻擊型核潛艇和巡航導彈核潛艇的數量低于52 艘。從2028年開始巡洋艦和驅逐艦的數量低于88 艘，水面艦艇的數量到2035年僅為73 艘，無法滿足313 艘艦艇計劃的需要。

國會預算局通過計算認為，要完全滿足313 艘艦艇的需求，海軍每年需要花費217 億美元，年度全部造艦費用將增加到238 億美元。海軍和國會預算局對2006 計劃費用的估計情況如表1所示。

表1 海軍和國會預算局對2006 計劃費用估計情況

從上表可以看出，對于2006 計劃的造艦安排，國會預算局估計的費用總規模和海軍原來的估計值之間存在著大約2000 億美元的差異。如果嚴格按照313 艘艦艇的需要目標對2006 計劃做出必要的修正，那么總的費用規模會更大，在30年間，海軍總的造艦投資規模可能要增長大約53%。

除造艦費用外，國會預算局還對飛機采購計劃以及使用這些艦艇、飛機的費用進行了評估。按照2006 計劃，到2035年海軍艦艇的使用和保障費用將由目前的每年140 億美元降到131 億美元。其主要原因是使用費用較高的艦艇將陸續被那些使用費用較低的艦艇取代。還估計海軍的飛機采購費用平均每年75 億美元，而使用維護費用每年約92 億美元。

據此，國會預算局估計，按照2006 計劃，海軍在2006～2035年間平均每年用于艦艇和飛機的購買、使用和保障費用總計將達530 億美元，這要比2000～2005年間平均每年430億美元費用高出23%。

通過評估分析，國會預算局得出結論：海軍2006 計劃不僅低估了未來造艦活動的費用規模，而且還不能完全滿足313 艘艦艇的發展目標。如果堅持既定目標并繼續執行這一計劃，那就意味著海軍的購艦費用在未來30年間總共可能要增加53%之多。

4 對通脹因素的處理

造船工業的實際價格上漲是影響費用評估的一個重要因素。海軍提交的一份報告顯示，造船工業部門勞動力和原材料價格上漲的速度高于國防部發布的標準的通脹預測值，因此要在其計劃中使用比標準通脹指數更高的通脹預測值。

為此，國會預算局使用了一種加權平均的通脹預測方法來反映造船工業的整體通脹情況。該方法對2025年以前每年的通脹數據進行了綜合處理，在2020年之前預算局的這一指數每年要比標準通脹指數平均高1.3%，其后直到2025年這一指數又下降到和標準通脹指數持平的程度。2025年以后，國會預算局假定超額通脹的情況將會消失，造艦費用的增長將與國防采辦費用的增長保持同等水平。

5 對我軍武器裝備發展戰略論證評估啟示

長期以來，對裝備發展戰略進行評估一直很困難，也一直鮮見在這方面成功的方法和案例。究其原因，一是宏觀發展戰略的制定本身就帶有的較強主觀性，缺乏周密的計劃和規劃；二是由于發展戰略處于一個較高的層次上，在評估方法上通常采用定性思辨的方法，而難以應用定量解析的方法進行分析，導致評估結論缺乏有力數據支持，難以令人信服。國會預算局對海軍2006 計劃的評估是一個典型的宏觀發展戰略論證問題。

這項工作啟示我們，應用定量的方法和手段對裝備發展戰略進行評估不僅具有重要的實際意義，而且在其技術上也是可行的。要做到這一點關鍵是要做好以下兩項工作：一是合理地確定評估的指標體系，能基本反映對海軍未來作戰具有重要意義的能力需求。二是做好基礎數據的收集和處理工作。國會預算局在對2006 計劃及其替換方案的評估中使用了大量的海軍裝備基礎數據，沒有這些數據的支撐該項評估工作是無法完成的。對我軍而言，為了提高裝備發展戰略論證評估的水平，必須從現在開始高度重視裝備基礎數據的收集、管理和處理工作，并組織技術力量研發相關的軟件系統。

在大力開展定量評估的基礎上，傳統的以實際經驗和專業知識為背景的定性分析方法也是不能偏廢的，因為戰略分析中的許多問題確實是難以量化。在國會預算局的此項分析中也使用了許多假設，其原因即在于對未來的情況難以做出確實的判斷。從根本上說，要想較好地解決發展戰略的評估問題必須形成一種定量與定性結合的綜合型分析方法，在使用定性方法解決部分非結構化問題的基礎上，大量應用定量分析方法和技術工具解決結構化問題，提高武器裝備發展戰略論證評估的科學性和嚴密性。