科學(xué)吏治

文/韓小鷹

科學(xué)吏治

文/韓小鷹

韓小鷹 海歸學(xué)者

當(dāng)今中國正處于轉(zhuǎn)型社會的矛盾高發(fā)期，各種社會矛盾沖突尖銳，無法回避。而預(yù)防和懲治腐敗（防治腐敗）的工作成效是改革得失結(jié)論中的重中之重。現(xiàn)實是：改革不到位與腐敗之間惡性循環(huán)的負(fù)面效應(yīng)，正在逐步侵蝕改革的成果，預(yù)警程度是非常嚴(yán)重的。

事實上，迄今為止，在防治腐敗領(lǐng)域，我們的工作仍然不夠深入、不夠成功。因為，在總體上，反腐工作并未深入系統(tǒng)化、制度化；成果數(shù)量在增加，但是質(zhì)量卻沒有根本提高。反腐倡廉的制度（行政體制、監(jiān)督體制和司法體制）沒有理順，更談不上有效。本質(zhì)上的反映就是，與腐敗的現(xiàn)實情況相比，反腐的成效不大、不實、不快（及時）。

我們現(xiàn)在的反腐倡廉制度是基于這樣的前提設(shè)計的：黨和政府的干部絕大多數(shù)是清廉和能干的。所以，每當(dāng)某個領(lǐng)域出現(xiàn)腐敗問題了，我們就去事后“補洞”，制定所謂的新政策和新措施。如果這些政策和措施本身質(zhì)量不高，那我們反腐工作離“大、實、快”的成效要求就會越來越遠(yuǎn)。因為“下面”永遠(yuǎn)會有對策來應(yīng)對“上面”的政策。

如果我們進(jìn)一步分析造成上述原因的根源，結(jié)論應(yīng)該只有一個，所有的根源都與行政體制改革滯后有關(guān)。而行政體制改革的滯后，已經(jīng)與各領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象形成了一個惡性循環(huán)，日積月累、積重難返。

事實雖然舉不勝舉，但原因只有四個：我們的工作抓了，沒系統(tǒng)地抓 ；沒深入地抓 ；沒及時地抓 ；被動機械式、就事論事式的治標(biāo)措施太多，并不能治本。

所以，我們需要從根本上改變反腐倡廉制度設(shè)計的前提,即，認(rèn)定我們社會的現(xiàn)實是，黨和政府的干部是我們這個市場經(jīng)濟社會里的普通公民（這樣的認(rèn)定更符合事實）。我們應(yīng)該主要依靠先進(jìn)的科學(xué)制度，而不是用傳統(tǒng)的道德觀念和思想覺悟來監(jiān)督、制約他們的權(quán)力。唯如此，我們在制度設(shè)計和執(zhí)行上才會更到位、更具體、更有效。

因此， 我們應(yīng)該采取的辦法是，從制度上（真正的源頭）和科技手段上（手段創(chuàng)新）防治腐敗。結(jié)合國外可供借鑒的防治腐敗措施，拿出管理者的智慧，提高國家和社會管理的能力與藝術(shù)。

干部選拔任用體制上的反腐

先剖析體制上的問題與根源，這里的體制指的是行政體制、監(jiān)督體制和司法體制。行政體制可分為干部選拔體制、政績考核體制和行政監(jiān)察體制；監(jiān)督體制可分為黨紀(jì)監(jiān)督、媒體監(jiān)督和民眾監(jiān)督；司法體制可分為行政法制、民事制度和刑事制度。以下就重點談?wù)勅绾卧诟刹咳斡煤驼兛己松项A(yù)防和懲治腐敗。

簡要地說，現(xiàn)行干部選拔任用體制的弊端之一是過分強調(diào)文憑化、年輕化。我們有兩個因素考慮不夠：我國高教的整體水平在下降；社會科學(xué)專業(yè)高級學(xué)者的“黃金期”在50歲以上。宏觀地看，我們現(xiàn)在缺乏有理想的、正派的、有經(jīng)驗的、但同時年齡偏大的老干部的 “傳、幫、帶”（當(dāng)然，“傳、幫、帶”機制本身有待優(yōu)化），卻過分關(guān)注所謂的文憑化和年輕化，導(dǎo)致假文憑層出不窮，干部“娛樂化”地年輕。即使沒有“娛樂化”，與老干部相比，年輕本身也有不少弱項。在十年浩劫后的一段時期內(nèi)有必要強調(diào)年輕化，現(xiàn)在過分強調(diào)，則可能走向反面。

現(xiàn)行干部選拔任用體制的另一個弊端是，現(xiàn)行的黨校培訓(xùn)、群眾評議、組織考察等措施，在目前的社會、工作環(huán)境中，只能治“標(biāo)”地選拔干部。因為這么多年以來，這些措施已經(jīng)被“異化”。如果沒有新的創(chuàng)新內(nèi)涵，相關(guān)干部很容易應(yīng)付過去。筆者認(rèn)為治“本”的選拔干部的措施可以是：

在力爭做到把行政權(quán)力分散、平衡的同時，縮短干部的行政任期（借鑒瑞士聯(lián)邦的兩年制）。因為在目前我國的社會發(fā)展形態(tài)和節(jié)奏下，兩年的時間完全可以負(fù)責(zé)地對一名干部的人品和能力有真正的、而不是表面的認(rèn)識。如果我們對干部缺乏一個真正的認(rèn)識，恰恰是縱容了干部可能的腐敗。這是我們現(xiàn)行干部選拔任用制度的“軟肋”（有特別政績的，才能連任一屆）。

另外，要達(dá)到現(xiàn)行選拔干部制度設(shè)計的良好效果，可以建立、完善 “干部選拔跟蹤系統(tǒng)”，即在考察——選拔初期，就建立隱性但全面的考察檔案。在目前的黨內(nèi)外工作形勢下，考察只能隱性，由組織部專人負(fù)責(zé)。這就要求我們加強組織部人員的素質(zhì)教育、組織部實行新的工作機制（制定新的考核標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督辦法）和充實人員。

同時，“候選人公示制度”要在現(xiàn)行的基礎(chǔ)上升級，即在公示制度開始以后直至到期前，必須把差額的候選人名單至少用三種方式（地點固定的正式布告欄、官方網(wǎng)站、官方媒體）宣布兩次（公示的方式和數(shù)量都很重要）。被差額掉的候選人不是僅僅看他的得票數(shù)，還必須看對他的反對票數(shù)、反對理由和事實，否則反對可以忽略。這也體現(xiàn)了候選人與非候選人之間的權(quán)利與義務(wù)的平等。

治“本”的選拔干部關(guān)鍵還在于理順“舉報——證人”制度。最治“本”的方法是制定《證人保護(hù)法》。上海在這方面完全有條件先行一步，上海市人大可以在全國率先訂立《上海市關(guān)于舉報和保護(hù)證人條例》，其中明確四個主要方面的權(quán)利和義務(wù)：舉報登記-調(diào)查-公布制度；司法程序-歸檔-銷毀制度；證人保護(hù)制度；機構(gòu)-人員-責(zé)任制。

對國外制度的比較和借鑒

歐盟

歐盟的官員選拔任用主要是靠選舉制度，聘用體制下的官員主要對選舉制度下的官員負(fù)責(zé)，同時承擔(dān)相關(guān)行政崗位的義務(wù)和職業(yè)道德準(zhǔn)則責(zé)任。對此，可供我們借鑒的主要有四個方面：

所有有違法亂紀(jì)行為的副科級干部，其以上的二級領(lǐng)導(dǎo)干部（至副處級），不管對違法亂紀(jì)干部的行為是否知曉，必須承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。如果是預(yù)先知曉的，更必須承擔(dān)法律連帶責(zé)任。責(zé)任追究以此類推。這樣可以“強迫”每一級領(lǐng)導(dǎo)干部用心監(jiān)督下屬，防治腐敗于初始階段。

所有相關(guān)行政崗位的法定權(quán)利、義務(wù)以及對違反者的追究辦法，必須由國務(wù)院統(tǒng)一制定后，在全國范圍明示公告。這樣執(zhí)法有據(jù)，責(zé)任清晰。同理，國務(wù)院制定和頒布全國統(tǒng)一的相關(guān)行政崗位必須遵守的法定職業(yè)道德準(zhǔn)則，作為上述法定規(guī)則的補充。

我們現(xiàn)在的反腐倡廉制度是基于這樣的前提設(shè)計的：黨和政府的干部絕大多數(shù)是清廉和能干的。所以，每當(dāng)某個領(lǐng)域出現(xiàn)腐敗問題了，我們就去事后“補洞”，制定所謂的新政策和新措施。如果我們進(jìn)一步分析造成上述原因的根源，結(jié)論應(yīng)該只有一個，所有的根源都與行政體制改革滯后有關(guān)。

選拔出來的副科級以上干部，在正式上崗前，不管是否在黨校培訓(xùn)過（黨校培訓(xùn)的模式同樣有待內(nèi)容和方式上的完善，擬另外項目研究），都必須通過上述內(nèi)容的筆試，有一定的淘汰比例。

法國

法國聘任官員晉升和受懲的規(guī)定是法定的、公開的、必須遵守的。有爭議時，申訴程序也是明確的。這樣可以把“人治”的可能降至最低。我國面臨的主要問題是“四不”：對制度的執(zhí)行不標(biāo)準(zhǔn)、不嚴(yán)格、不公開、不統(tǒng)一。應(yīng)該自上而下地解決我國的“人治”問題。作為過渡，可以先設(shè)省部級為“上限”， 開始試行。

沒有哪個國家是故意把選拔任用年輕人、婦女干部的標(biāo)準(zhǔn)放寬，并作為一種全國范圍的基本組織路線，除非為選票考慮。在這方面，我們不要做形式上公正、實質(zhì)上不公正的事，更不要做“拔苗助長”的蠢事。選拔任用干部體制的重點是完善一個真正公正、公開、任人唯賢的制度。在這個制度下，只要廉政、能干，人人有機會。“年輕”的標(biāo)準(zhǔn)界限是否科學(xué)？比如，不同專業(yè)、不同領(lǐng)域、不同部門的標(biāo)準(zhǔn)絕對不該全國“一刀切”，如何防止“婦女”比例的被濫用？比如，民間所謂的“無、知、少、女”現(xiàn)象，他（她）們的作用是否過于“擺設(shè)”？還有什么應(yīng)該在干部選拔任用中考查的因素，而現(xiàn)在卻沒有被包容進(jìn)去？這些因素包括專業(yè)經(jīng)驗的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，處理重大問題的表現(xiàn)或者在關(guān)鍵問題上的應(yīng)對表現(xiàn)，創(chuàng)新意識的實施效果考核等。目前一些所謂的“慣例”做法，是否真正科學(xué)化？都值得有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)去重新思考。

干部政績考核體制中的反腐

我們的政績考核應(yīng)該實施“三所有 + 四方面”原則，即把該官員在任期間發(fā)生的所有事件、處理的所有問題、收到的所有正式評議，在組織部門、紀(jì)委、群眾書面、網(wǎng)上文字四個方面都加以考評。考核的關(guān)鍵詞是：細(xì)致、全面。如此，便可以與監(jiān)督、組織調(diào)整相呼應(yīng)，形成良性互動。

在行政權(quán)力平衡、監(jiān)督機制相對較弱的現(xiàn)階段，政績考核應(yīng)該細(xì)致到個案。如果我們的行政任期縮短，則這樣的考核方式更加必要而且可行（借鑒法國公務(wù)員的考核制度）。

另外，政績考核的內(nèi)容和上下期時間段要擴大。在考核本期干部時，既要考核上一任干部的遺留工作，又要考核本期干部已經(jīng)做好一部分、但任職結(jié)束時未完成的工作。這樣做的好處是實事求是，上、本、下期三位干部責(zé)任清晰、賞罰分明，最大限度地避免了人為的出風(fēng)頭、搶政績、推責(zé)任、亂扯皮現(xiàn)象。

編輯：董曉菊 dxj502@163.com