蟻族就業，政府應大有作為

文/安錦

蟻族就業，政府應大有作為

文/安錦

緣起：擴招拉動內需，就業總量增加

1998年亞洲金融危機使中國面臨著嚴重的通縮壓力，在各種刺激政策無效之時，中國發展研究基金會副秘書長，原亞洲銀行副代表、首席經濟學家和其妻、也是著名經濟學家左小蕾共同完成大學擴招建議書，被中央高層采納。當時的設想是如果我們擴大100萬的招生規模，每個學生的學費1萬元，因此我們就有100個億的拉動內需規模。當時的事實是，1999年6月16日，在高考的前10天，原國家計劃發展委員會和教育部聯合發出緊急通知，突然決定1999年中國高等教育在年初擴招23萬人的基礎上，再擴大招生33.7萬人，此次擴招，增量之大、出臺之急、響應之烈，為前所未有，甚至可謂世界高等教育發展之最。

1999年基于經濟利益而非教育規律推進的高校開始擴招，使我國高等教育用了10年的時間走完了西方國家30-50年的高等教育大眾化歷程。而高速增長的高校畢業生數量（10年翻了6倍）并不必然意味著能有同樣數量的高端崗位與之相配套。就業崗位增長滯后于經濟增長，高素質勞動者就業崗位增長滯后于整個就業崗位的增長。

2003年擴招以后的第一批本科生畢業，迎來了就業的第一個高峰。突發的“非典”疫情進一步凸顯了大學生就業壓力，“就業形勢不容樂觀”，于是乎碩士研究生開始了史無前例的大擴招。

2006年擴招以后的第一批碩士生畢業，迎來了就業的第二個高峰。于是乎，中國的博士繼續擴招。特別是2008年的金融危機更使得高校畢業生（包括碩士研究生）就業雪上加霜，“就業形勢十分嚴峻”。

2009年擴招以后的第一批博士生畢業，迎來了就業的第三個高峰。經濟危機影響尚未消退，“就業難將長期存在”。此時，中國的博士規模超過美國，居世界第一。我們的700所高校有310所有博士授予權，而世界教育強國美國1000多所高校只有253所博士授予權。更可悲的是，中國的博士一半在官場。實事求是地說，這一半的官場博士不需要就業，剩下的一半里面，在職的占2/3以上，這部分人也不需要就業，最多是擇業。也就是說只有最多1/6的博士面臨就業，大約每年1萬人左右，但就是這一萬人，我們的社會依然可以看到博士生就業難的情況，特別是女博士，大部分就業質量較低。于是乎博士后擴招提上了日程。

2011年人力資源和社會保障部、全國博士后管理委員會發布《博士后事業發展“十二五”規劃》提出：“十二五”期間，穩步擴大博士后研究人員招收規模，到2015年，年招收博士后研究人員達到1.7萬人，比2010年提高60%左右，占當年全國畢業博士總數的20%以上。

一次次的就業困難，一次次的擴招緩解，就如同波濤洶涌的大海，一旦興起風浪，就必然面臨著后浪推前浪的一次次外力推進，直到最后逐漸減弱消散為止。目前我國高等教育毛入學率為25%，遠低于美國的82%，與日本、英國和法國的50%相比也有較大差距。在我國7億從業人員中，大學生比例僅占5%左右，而美國則為35%，這是大部分學者和政府官員為擴招提供的“充分理由”，但這是一個似是而非的謬論。首先要明確，擴招的方向性是沒有錯的，這是世界性高等教育發展趨勢。但是絕對不能以此為借口來否定高校擴招對畢業生就業難的影響。問題不在于是否應當擴招，而在于擴招的速度是否太快。

近年來，教育部等政府官員已經開始承認了高校擴招太急促了。大學擴招從5%的毛入學率，一下過了15%，后來又過了20%，現在是30%。我們從精英化高等教育到大眾化高等教育，才用了五六年時間，西方國家一般要用二三十年甚至更長的時間。而我們的產業結構卻遠遠跟不上，廣東省2008年5月曾提出以產業轉移園區的形式實施“產業和勞動力雙轉移”的“騰籠換鳥”戰略，但到2010年底，34個產業轉移園區已引入的2423個項目，只建成1196個，過半項目未落地。在德國， 2009年德國失業人數將增加20萬至40萬人，德國的失業率重回10%以上的水平，但大學畢業生的失業率則遠遠低于平均失業率，低于4%。德國高校畢業生樂觀的就業形勢，與德國產業布局密切相關，德國目前正處于向信息社會轉變的過程中，制造業和一般服務性領域工作崗位減少，研發、管理、咨詢和教育領域的工作崗位不斷增多，產業結構的變化需要使得受過高等教育的大學畢業生擁有更多的就業機會。

措施：政府促進就業，政策不斷出臺

從因果關系上來分析，之所以出現高校畢業生就業難問題，原因自是多元化的，有高校原因、有畢業生自身原因、有市場原因（包括專業需求），也有政府的原因，但當我們將這些原因放置于不同的角度加以觀察——也就是要“放置在一個適當的分析語境中”的話，毫無疑問有一條主線是始終明確的，那就是政府的政策推動，作為國家政府，有義務對社會弱勢群體給予必要的救助，包括通過制定就業促進政策來解決畢業生就業問題。

高校畢業生就業促進政策的出現基本上是始于2003年，也就是1999年“擴招”以后的第一屆畢業生開始畢業的時候，這說明，政府已經意識到了畢業生就業問題的嚴重性，而且開始了采取積極的應對措施。

2003年共青團中央等四部門開始實施“大學生志愿服務西部計劃”。

從2006年開始，中組部、教育部等八部門組織實施了“三支一扶”計劃，教育部等四部門組織實施了“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”。

2007年《中華人民共和國就業促進法》明確規定，縣級以上人民政府應當把擴大就業作為重要責任，統籌協調產業政策與就業政策。這在法律層面上明確了政府在促進高校畢業生就業工作中的責任。

從2008年開始，中組部、教育部等四部門組織實施了“選聘高校畢業生到村任職工作”。

2009年4月29日，教育部、人社部兩部門聯合發布《國家促進普通高校畢業生就業政策百問》，其中明確指出促進高校畢業生就業的政策，基本包括：

一、城鄉基層就業政策（主要包括“村官計劃”、“三支一扶”、“特崗”、“志愿服務西部計劃”）

二、到中小企業和非公有制企業就業政策

三、自主創業政策

四、到企業和科研單位參與重大項目政策

五、就業指導服務與就業援助（如就業見習）

六、應征入伍政策

問題：思路需要改進，效果需要評估

一、沒有明確公益性崗位的目標群體是就業弱勢群體

公益性崗位安置的群體就是市場化就業困難的群體，出現大批畢業生競爭的局面是不正常的，重慶2009年高校應屆畢業生有15萬，重慶村官崗位單是安排重慶生源都很緊張，卻還要面向全國范圍招錄村官，這種做法明顯違背公益性崗位的性質。

而“三支一扶”也是就業促進的項目之一，主要為了安排就業困難者，但是這是本末倒置的做法。在大洋彼岸的美國，也有一項類似的項目叫“為美國而教”，其創辦人溫迪致力于為美國欠發達地區培訓、輸送教師。1990年，從普林斯頓大學畢業的溫迪到處募捐，成立了“為美國而教”機構。從一開始，她就規定，只有全美頂尖大學的優秀畢業生才有資格申請該機構的職位。幸運者經培訓后，再被派到各社區。這些老師的教學水平，特別是在自然科學和數學方面要高于一般老師。2009年，4000個教師崗有3.5萬名畢業生申請，其中哈佛、普林斯頓等常春藤名校的學生占11%，其競爭激烈程度絲毫不亞于名校的研究生錄取。“為美國而教”有兩個改革理念。從短期來講，它把精力旺盛、聰明而又有責任心的年輕人送到薄弱學校。而長遠來看，這些在薄弱學校積累了寶貴經驗的支教者，將來會領導更大的變革。這就是“為美國而教”花大力氣挑選具有領導才能的人的原因。美國將最優秀的頂尖級人才輸送到到最需要的地方，而我們卻把連就業都困難的人送到了最落后的地方。

二、沒有明確創業政策的目標群體主要是優秀畢業生

韓國的經濟是以大企業為主導的，其中五大財團:三星、LG、現代、SK、大宇，被看做是韓國經濟的晴雨表，進入20世紀90年代以后，韓國經濟一度進入一種類似于“馬歇爾困境” （即在大型企業的市場控制下，新生的較為弱小的企業很難進入，大學生創業則更難進入市場，大學生創業熱情不高）的局面。1997年亞洲金融風暴后，韓國大學生就業一度降至“冰點”。之后政府大力支持創業。而今天的韓國已成為全球大學生創業意愿和比例最高的國家。在面對2008年金融危機的時候，自主創業更是顯示出了其強大的生命力。據韓國《中央日報》報道，2008年對2917名大學生的調查顯示，28%的表示將選擇自主創業。在韓國，大學生創業人數逐年增加，創業已經變得不是簡單、被動的選擇，而是大學生主動的自主選擇，是他們人生發展的機遇和必須。韓國對于大學生創業問題的界定是從國民素養與企業活力的角度進行考慮的，不是從“創業帶動就業”的角度來考慮的。

我們所提出的“創業帶動就業”的口號立意非常低，常常被理解為“能力強的就業了，能力差的、就業難的被鼓勵去創業”，“為了提高就業率而創業”。而且在實踐中這種錯誤傾向十分明顯，政府、高校急功近利，常常將自謀職業、靈活就業全部等同于創業，然后算作是就業來統計。實際上，創業不同于就業，就業崗位是短期內可以“創造”的，但是創業是不能被“創造”的，更不能“被創業”。創業者將面臨著資金、技術、意識、項目、能力、興趣、團隊、堅持、政策、家庭背景、機遇、環境等等。因此，目前政府熱衷于鼓勵就業困難群體去創業，是急功近利，目標錯位的表現。,

三、逆城鎮化、工業化、三產化的促進政策違背就業一般規律

一是誤認為農村和基層能大量安排就業。在農村，就業機會萎縮和勞動力被擠出是一個不可抗拒的規律。農村的第一產業只能向外減少勞動力，不可能增加就業。之所以我們選擇解決畢業生的途徑為直接派遣到農村基層，就是因為其安排就業的直接性、低成本性和短期效應明顯。短期的大量安置在特殊情況下（如金融危機）是必要的，少量的這種政策安置也是可取的，如西部志愿者計劃，三支一扶計劃等。但是目前的政策取向卻是將這種逆城鎮化的政策作為主要的就業促進，并不斷通過行政手段加以強化。

二是誤認為經濟不發達和邊遠地區可以增加就業。一般而言，人口和勞動力的地理容量和經濟容量是有區別的，如果沒有市場需求，沒有大量的企業，沒有城市化形成的第三產業，氣候和水資源等不具備開發的條件，地理面積再大，也不可能實現大規模的就業。因此，想通過人口和勞動力從發達地區向不發達地區逆向流動的方式來解決失業問題，總體上也是不可能的。

三是誤認為大中型企業關系國計民生而忽視中小企業。我國的發展戰略是將國有大型企業作為關系國計民生的企業來發展，同時，我國現有的財稅體制也向國有大中型企業傾斜。但是，我國中小企業對GDP的貢獻超過60%，對稅收的貢獻超過50%，提供了75%以上的城鎮就業崗位。由于國家政策對中小企業的扶持力度不夠，中小企業生產經營中面臨的主要問題是融資難、稅費負擔重、經營環境差、由于體制原因導致的人才缺口和人才流失等，這導致其吸納高校畢業生就業能力有限，特別是風雨欲來時，最先倒下的肯定還是中小企業。

困境：未來經濟放緩，就業壓力巨大

眾所周知，持續的歐債危機、美債危機等導致全球經濟低迷，很多外企的全球市場不好，經濟增長速度持續放緩，企業招聘量自然縮水。據了解，2013年校園招聘需求明顯縮水，其中以金融行業、能源行業、傳統制造業最明顯，包括頗受青睞的互聯網企業由于前兩年進行大量招聘，其人員的培養和管理需要一定的消化期，今年招聘量出現了一定程度的縮水。

公招性（含公務員、事業單位）工作崗位招聘量大幅減少。一是近幾年各黨政機關、事業單位包括鄉鎮基層工作崗位因大量公招均已得到持續補充。二是“鄉鎮人才計劃”實施五年到2012年上半年已結束。三是教育部出臺直屬六所師范高校免費師范生畢業后的優先就業政策。2012年開始各區縣中學可以招收跨地區高校免費師范生，而且生源戶籍不限，這無疑給地方院校師范專業畢業生就業帶來強大沖擊，給那些只想迷戀于走公招就業路子的畢業生筑起了一道巨大的屏障。

展望：落實就業優先戰略，積極擴大就業

《2012年世界經濟風險指數與主權國家評級》報告預測，未來世界經濟緊縮將是中長期的，包括美國、歐元區、日本在內的世界經濟將進入5-10年甚至更長的緊縮時期。全球的就業形勢將十分嚴峻。

北京時間2012年11月7日，美國總統選舉結果顯示，奧巴馬贏得連任。美國《華爾街日報》的祝福是：“祝賀你贏得了選舉，但很抱歉打擾你的慶祝。因為恐怕你即將面臨以下5大問題：財政懸崖、就業、退休危機、債務以及中國。”這次美國大選，焦點在“就業”, 雖然奧巴馬結束了伊拉克戰爭，殲滅了本·拉登，實現了克林頓當年沒有實現的醫療改革，但是在今天金融危機后的美國，美國人真正關心的只有一點，那就是就業。

“就業是民生之本”在黨的十六大、十七大和十八大的報告中，都出現了這句話。據專家預測，“十二五”時期，城鎮每年需要就業的勞動力在2500萬人，比“十一五”時期多出100萬，年度勞動力供求缺口高達1300萬人左右，這還不包括農村剩余勞動力轉移壓力，應屆高校畢業生年均規模將達到近700萬人，總量壓力有增無減。另一方面，就業的結構性矛盾還將進一步加

本刊策劃劇。現實的表現是部分企業“招工難”和勞動者“就業難”問題并存，并且有常態化趨勢。因此，要以高校畢業生為重中之重，實施更加積極的就業促進政策。

一、“保基本政策落實”是就業促進的主要內容

一是保證弱勢群體基本就業。在高校畢業生供求失衡的情況下，高校畢業生就業弱勢群體大量存在，一般包括八類人群：女性高校畢業生；出身貧寒的高校畢業生；學業欠佳，學歷較低的高校畢業生；性格內向，不善言辭的高校畢業生；相貌平平，身體缺陷的高校畢業生；畢業于獨立院校、高職高專的畢業生；邊緣化專業的高校畢業生；社會資本缺少的高校畢業生等。有針對性的促進這類人群就業是政府努力的方向。重點針對困難家庭畢業生、殘疾人畢業生以及少數民族畢業生等群體開展就業幫扶工作，盡快幫助他們實現就業。

二是保證基本政策落實。要落實好現在已有的各項基本政策，同時要根據實際情況，有所為，有所不為。蘇州市2009年共有8019名大學生競爭220名“村官”崗位，成為江蘇省報名最踴躍、競爭最激烈地區，主要原因之一就是這里的村官年薪15萬，已經遠遠突破國家的一般補貼標準。對湖北省而言，“三支一扶”高校畢業生已經達到10000余名，這批高校畢業生下到基層一線，以青春的激情和實際的行動成為建設社會主義新農村一支新的生力軍。這說明，在“三支一扶”、“特崗”方面，湖北省有自己的特色，且大膽突破創新，積極統籌。而在村官這一項目上，由于種種原因，落實并不理想。一個重要原因是該項目與其他政策有一定的沖突以至效果不明顯，如村里自己培養的“一村一名不走的大學生村官”等。因此各地應該有選擇進行就業促進政策的落實。

三是推進基本公共就業和人才服務均等化。繼續整合人才市場和勞動力市場，創造公平就業環境，健全城鄉勞動者平等就業制度，形成就業促進、失業管理和困難群體幫扶政策均等化。公共就業服務均等化是滿足民生需要的基本公共服務，是由政府提供的"托底"性的公共服務。要加大對公共就業服務的投入；加大中央政府對地方公共就業服務的支持力度；統籌管理政府各類公益性崗位的計劃；鼓勵民營機構參與公共就業服務。

二、“強城鎮化、工業化、三產化”是就業促進的努力方向

城鎮化方面，中國城鎮化率由1978年的17.92%提高到2010年的47.5%，有兩三億人口從農村遷往城市。可以說，過去30多年，中國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，創造了世界城鎮化史的新紀錄。但是中國目前進行的城鎮化只能算作半城鎮化。中國城鎮化實質是農民工的市民化，而目前這一實質并未實現，城市增加的農村人口多半是農民工，但這些人既沒戶口，也根本享受不到城里人的醫療、養老等福利，絕大多數沒有住房。這樣的半城鎮化是不徹底的，也很難長久。要實現城鎮化，不在于城市的大小，而是要以就業和產業政策為導向，建立互相配套的城市圈和城市群。十八大報告指出，要“科學規劃城市群規模和布局，增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口聚居功能”。同時，“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”，只有這樣才能緩解長期存在的就業壓力，推動城鎮化建設快速發展。

工業化方面，中國正處于工業化階段，就業主要去向是工業領域。所以會出現對技能工人的旺盛需求，對白領職工的需求雖然增加很快，但絕對數量仍遠遠低于工人需要。一些國內大型城市過分強調提高科技人員數量和比例，打造世界級城市或國際大都市的規劃目標，導致現有高等教育規模擴張有些“過火”，高等學校大學生的擴招無法降溫，從而造成國內近兩年中東部地區出現嚴重的“技工荒”、“民工荒”。應適當縮小國內高等教育的規模，加快國內技工與職業學校的發展，比如一些三本大學可部分改造成技校或者職高。

“三產”方面，三產化是工業化之后的必經之路，是工業化的必然結果，三產化是強國富民的必由之路。世界上所有強國和富國的三產化程度都達到70%左右，沒有一個強國和富國例外。中國三產化研究課題組負責人、甘肅農業大學教授賀有利認為，中國就業潛力在第三產業，建議把加快三產化作為降低大學生失業率的戰略措施。課題組研究分析了目前大學生的就業崗位，發現絕大多數大學生的就業崗位不是在工業，更不是在農業，而是在以勞動密集型為特征的第三產業。即使在工業企業就業的大學生，絕大多數也從事研發、設計、品牌、營銷、管理等工作，在微笑曲線（Smiling Curve）利潤較高的兩端就業，在生產服務業領域就業，實質是在第三產業就業。在農業和農村就業的大學生，也絕大多數是在農村的科技、教育、衛生、文化、運輸、管理等農村的三產就業。專家們通過研究提出建議，充分發揮我國生產環節的優勢，加快發展生產服務業，以改變目前“大學生就業難——生產服務業滯后——大學生就業難”的惡性循環，形成“大學生就業——生產服務業發展——大學生就業”互動的良性循環，從根本上改變大學生就業難。

三、“建促進機制”是就業促進的關鍵

政府在大學生就業中的責任從安置轉變為促進。促進就業意味著政府要發揮引領作用，充分發揮用人單位、高校、社會媒介、高校畢業生等各個方面的積極性，共同構建有利于促進高校畢業生就業的促進機制。把促進大學畢業生充分就業作為執政綱領和公共政策的重要內容，通過加強就業立法，促進高等教育可持續發展、構建以就業為核心的公共政策體系、完善一系列就業法規、規范企業行為和明晰就業關系中各方當事人的權利和義務，建立起完善的就業促進機制，推動高校畢業生人力資源配置公平和高效。長遠來看，解決中國就業問題關鍵在于政策的調整和機制的構建。

四、大力發展非營利組織，扶持公益性創業

大學生公益性崗位指的是基層社會管理和公共服務崗位，而政府提出要大力發展第三部門，鼓勵非營利性、民辦非企業單位來舉辦社會服務，即“福利民營化”、“社區取向”。在社區公益性崗位開發方面，其主體應當是非營利組織，而不是政府。所以政府要想在社區上較好的、可持續的發展“社會管理和公共服務”職能，包括開發大學生公益性崗位，就必須大力發展非營利組織。在臺灣，近年來，“政府”發起“社區取向”的福利觀，通過非營利部門將社會福利的服務民營化。“政府”的社會福利民營化政策的實施，直接導致了非營利部門的產生和壯大。在香港，社會服務提供中，政府相當依賴志愿機構，超過一半以上的服務都是由社會機構辦理。香港的民間團體絕大部分都接受政府資助，政府撥款占它們收入的80%以上。浙江、江蘇的民間組織在中國居于前列，其典型的特征之一就是政府主導。既然政府可以主導，民間組織具有本身服務社會、彌補市場失靈和政府失靈的特性，那么在大學生公益性崗位開發方面就大有作為。出于對生存風險的化解需求，我國政府應當積極擴大非營利部門在社會事業中的作用，這是一個基本趨勢。

五、完善靈活就業制度，提高就業質量

靈活就業（非正規就業）是相對于正規就業和全日制就業的一種就業形式。在發達國家由于服務業比較發達，企業新陳代謝速度較快，所以就業特點表現出非連續性，靈活就業形式也比較流行。但是在我國，靈活就業形式主要有臨時工、季節工、勞務工、承包工、派遣工、小時工、自由職業者等，其中農村勞動力大部分都可以定義為靈活就業。這部分群體往往社會保障缺乏，工作不穩定，工作時間長，工資率低。在高校畢業生中，筆者調查發現，靈活就業的高校畢業生數量非常少，主要集中在音樂家教、婚慶主持、健身教練、美術設計等策劃類、培訓類和應用技術類崗位。某種程度而言，靈活就業是以喪失勞動者一部分應得權益為代價的。雖然提升了就業數量，但是就業質量較差。

黨的十八大提出：“要推動實現更高質量的就業，實施就業優先戰略和更加積極的就業政策，鼓勵多渠道多形式就業，促進創業帶動就業。加強職業技能培訓，提升勞動者就業創業能力，增強就業穩定性。健全人力資源市場，完善就業服務體系。健全勞動標準體系和勞動關系協調機制，加強勞動保障監察和爭議調解仲裁，構建和諧勞動關系”。因此，對于政府而言，要積極探索和完善靈活就業制度。

編輯：陳暢鳴 charmingchin@163.com