國有資本經營預算編制體系研究

■ 吳曉東

當前，我國國有資本數額巨大，為保障國有資本管理工作的順利進行，通過經營預算方式來具體指引和調控國有資本運營的意義日益突出，建立詳細全面的國有資本經營預算體系對國有資本的保值增值具有重要作用。《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》（以下簡稱《意見》）對此作了明確的規定，要求相關單位按照要求編制。

一、國有資本經營預算編制體系現狀

（一）實踐回顧

在實踐中，國務院公布的《意見》對國有經營預算的內容和項目做了具體的界定，并要求各省參照試行國有資本經營預算。中央也對其監管的企業做了國有資本經營預算具體編制規定，其中收入項目按規定列示，支出項目具體化。

目前，全國各省級地區都開始了國有資本經營預算編制工作，各省預算的主體基本都是各級財政部門。對比中央及各省市的國有資本經營預算表可知，現有預算表大體可以分為三類：一是嚴格按照《意見》的規定編制預算表；二是按照中央預算表格式編制；三是少數省市自主編制的預算表。

（二）理論回顧

在理論界，學者們對于如何編制報表問題存在分歧，主流觀點主要分為三類。

第一類觀點認為預算報表應包括收入預算與支出預算。這種預算編制較為簡單，項目嚴格按照《意見》規定進行編制，便于同一主體不同時期和不同主體同一時期的比較，且能夠有效地反映預算收支平衡情況。但是，由于過多地關注當前的收支情況，無法真正反映國有資本的規模和價值，沒有反映國有資本經營預算的宏觀經濟效益，同時無法通過預算收支表提供的財務信息對國有資本運營情況進行綜合評價。

第二類觀點認為預算報表應包括預算說明書和預算收支表。這種觀點在第一種觀點的基礎上融入預算說明書，是第一種觀點的進一步延伸。通過補充預算說明書，來補充說明預算編制單位概況、預算報表的形成依據，編制過程中遇到的問題及針對性的解決辦法。這一做法的優點在于其有助于實現預算對國有資本經營活動的控制功能，而不足在于其仍然未能反映對國有資本預算的規模和效益的管理是否有效。

第三類觀點認為預算報表應包括預算收支表和財務會計報表。其中財務會計報表由主表和附表組成，這能反映經營性國有資本的保值增值情況和經營績效情況，但是缺少了預算編制單位的信息，以及編制過程的依據和問題。

綜上，現有研究的三種觀點都能反映預算收支平衡的基本情況，但均不能兼顧收支平衡情況、國有資本保值增值情況和編制單位概況。因而，亟待建立一種新的預算編制體系，使之既能有效反映收支平衡，又能反映當年國有資本是否增值、累計增值總額以及國有資本經營活動的宏觀經濟效益，還能反映編制單位的概況和財務變動情況，以利于對國有資本經營狀況和經營成果進行分析評價。

二、建立預算編制體系的理論基礎

（一）編制目的

國有資本經營預算是政府復式預算的組成部分，是政府作為國有資產出資人代表，享有國有資本的經營收益并安排支出的專門預算。國有資本經營預算是國家從整體利益出發，站在宏觀角度編制的，以調整國有資本權益分布并使國有資本實現保值增值為目標，為國家經濟健康可持續發展服務。考慮到國有資本的逐利本質，預算報表不僅要反映當年的經營性國有資本收支狀況，還要反映一段時期內經營性國有資本的財務狀況，判斷其是否增值，以及國有資本經營活動的經濟效益，并披露經營過程中的重大事項等。如此才能使社會公眾充分、及時地了解有關信息，使政府能夠更好地利用國有資本經營預算這個工具來提高資源配置效率、加強宏觀調控能力，讓國有資本更好地實現保值增值。

（二）編制原則

1.量入為出，周期平衡。國有資本經營預算支出多少要以收入來決定，因此國有資本的保值增值狀況決定了預算的規模。由于受經濟波動因素影響，經濟建設或生產投資的見效周期通常超過一年，因此要以周期平衡的原則來衡量國有資本經營預算，不能尋求簡單機械的平衡。

2.資本保值增值原則。考慮到資本的逐利本質，國有資本經營預算支出要追求國有資本在保值基礎上盡可能多的增值，在此基礎上兼顧一些社會責任。基于這一原則，設置國有資本經營預算的項目要從分解權益和盈余出發，圍繞盈余目標和戰略目標，安排國有資本的投入和收益獲取活動。

3.統籌兼顧，適度集中。統籌兼顧企業自身積累與發展和國民經濟宏觀調控及國有經濟結構調整的需要，使國有資本收益適度集中，確定合理的預算收支規模，以保證國有資本能夠最大限度地實現保值增值。

4.彼此獨立，相互銜接。本文在建立國有資本經營預算體系時，在一般收支預算的基礎上加入了財務會計報表和預算說明書。盡量使國有資本經營預算能夠保持自身的完整性與相對獨立性，又能很好地與公共預算銜接。

（三）預算的主體

國有資本經營預算的主體是各級財政部門。據上述編制目的可知，國有資本經營預算是從國家的角度出發編制的，注重宏觀整體利益，以實現保值增值為目標，為國家經濟健康可持續發展服務。國有資本經營預算的主體應當是國家，但國家不能具體執行，只能授權出資人代表負責預算的編制與執行。在目前的管理體制中，各級財政部門作為預算主管單位，負責國有資本經營預算的收支，為預算主體。

（四）編制方法

編制國有資本經營預算，不僅要關注資本的收支項目，更要加強管理國有資本投資企業的收入，控制資本運營的收益過程，并且要及時考核經營績效，以促進資本運營效率的提高。因此，編制國有資本經營預算，應綜合反映預算年度內的收支情況和預期盈利目標，通過現金收支預算、現金流量預算、利潤預算、國有資本權益變動預算等，來編制國有資本經營預算。在保持原有收支項目的基礎上，加入按照權責發生制計量的非現金收支科目。

預算根據項目的不同可以采用不同的方法進行編制。主要方法有：固定預算、彈性預算、增量預算、零基預算、定期預算與滾動預算。每一種方法都有其優勢也都有其局限性。所以要找尋一種最適用于國有資本經營預算的編制方法。基于國有資本保值增值的目標，編制預算時應采用零基預算方法，即從實際需要，逐項審議預算期內各項收支的內容及標準是否合理，在綜合平衡的基礎上編制預算。這樣能夠激勵各預算單位編制預算的積極性和主動性，加強企業內部的溝通和協調，保證資源合理有效的分配，使得國有資本實現保值增值。

三、預算編制體系的構建

（一）國有資本經營預算的編制內容

基于國有資本保值增值的目標，國有資本經營預算至少應反映以下幾個方面的內容：①預算年度國有資本經營狀況，包括國有資本的各項經營性收入與再投資支出，如股息收入、資本性支出等。②預算年度國有資本權益變動情況，主要通過國有資本存量期初、期末余額的變化來反映。這一財務信息為國有資本經營決策提供重要參考。③預算年度國有資本的投資計劃。國有資本要獲得收益必須先進行投資，因此投資活動成為了預算的重點，國有資本經營預算應能反映投資所需資金的籌集、投資回收期及投資回報率等。因此應將國有資本經營預算劃分為收支預算、財務會計報表和預算說明書三部分。

（二）構建國有資本經營預算體系

根據上述對編制目的、原則和主體的理論分析，基于國有資本保值增值的目標，建立預算編制體系如下：

1.收支預算表。這部分主要用來反映預算收支平衡情況。包括收入預算和支出預算兩欄。參考國務院《意見》的規定，具體收入、支出項目設置如下：

①收入類項目設置。共分五類：一是應交利潤，即國有獨資企業經營利潤中應上交國家的部分；二是國有股股利、股息，即國家控股或參股的企業獲得的股利、股息收入中國有股權應享有的部分；三是國有產權轉讓收入，即國有產權、股權轉讓所得的收入；四是企業清算收入，即企業清算凈現金流入中，歸屬于國家的股權應分得的部分；五是其他國有資本收益。

②支出類項目設置。共分三類：一是資本性支出，主要是根據國家關于產業發展的宏觀經濟政策，用于支持國有實行企業改制、重組，實現自主創新，提高企業競爭力；二是費用性支出，主要用于解決國有企業為推行改革而遺留的歷史問題。例如，困難企業職工養老保險，特困企業職工生活補助等問題；三是其他支出，即用于社會保障等方面的支出。將國有資本經營預算收支預算表應包含的內容匯總，詳見圖1。

圖1 國有資本經營預算收支內容

2.財務會計報表。這部分主要用來反映國有資本經營的保值增值狀況，應包括主表和附表兩部分，各報表的具體內容及作用如下：

①主表。主表所包含的內容如圖2所示。其中，現金收支預算表用來預測預算期內可供預算單位支配的現金及現金等價物的收入、支出情況；非現金收支預算表用來預測當年預算編制單位將會有多少收支依靠非貨幣性資產交換來實現；國有權益變動預算表用來預測當年預算編制單位經營的國有資本的增減變化情況。

②附表。附表所包含的內容如圖2所示。

3.預算說明書。這部分主要用來反映國有資本運營機構的年度發展規劃和未來經營戰略。主要包括：編制預算所依據的主導思想；預算實施當年的工作重點、戰略發展目標以及國有資本營運計劃；本級預算包含的企業數量以及各企業在市場競爭中所處的地位；預算實施當年各企業的各項主要財務指標狀況，如凈利潤等；融資、運營、收益分配情況；管理者薪酬情況；以及政府政策支持的情況等。

圖2 國有資本經營預算體系

上述預算體系是從國有資本保值增值目標出發建立的，將預算報表分為收支預算表、財務會計報表和預算說明書三部分，能兼顧預算收支平衡情況、國有資本保值增值情況和編制單位概況，反映信息全面，利于分析評價國有資本經營狀況和經營成果。

四、結論

本文回顧了目前國有資本經營預算體系的實踐和理論現狀，針對現有研究在預算內容分幾部分這一問題上的分歧意見進行研究，明晰了編制預算的本質目標是使國有資本實現保值增值，基于這一本質目標，分析確定了預算編制的主體和原則。在維持資本的逐利性要求客觀事實下，國有資本經營預算必須能夠反映預算期內國有資本經營過程、權益變動和投資計劃三方面的財務信息。有鑒于此，本文將預算內容分為收支預算、財務會計報表和預算說明三部分。這是對建構國有資本經營預算體系前沿性的探索，同時對實踐中的國有資本經營預算編制工作也具有重要意義。