加強文化企業國有資產監管意義重大

■李松森/東北財經大學財政稅務學院教授、博士生導師

加強文化企業國有資產監管意義重大

■李松森/東北財經大學財政稅務學院教授、博士生導師

一、文化產業、文化企業與文化企業國有資產監管機構

（一）文化產業的內涵

文化產業是指從事文化產品生產和提供文化服務的經營性行業。文化產業主要包括文化服務業和相關文化服務業。文化產業提供的文化產品和服務具有高附加值、高新技術、高就業率、高需求性和高創新性等特點。因此，又稱為創意性產業、綠色產業和朝陽產業。文化產業是社會生產力發展的必然產物，是隨著中國社會主義市場經濟的逐步完善和現代生產方式的不斷進步而發展起來的新興產業。

文化產業是與文化事業相對應的概念，兩者都是社會主義文化建設的重要組成部分。一般來說，文化事業是為社會公益目的、由國家機關或其他組織利用國有資產舉辦的、在文化領域從事研究創作精神產品生產和公共文化服務的公益性組織機構。而所謂文化產業是指從事文化產品生產和提供文化服務的經營性行業。從性質看，文化事業具有公益性，文化產業具有經營性；從管理體制看，文化事業通常實行公益性管理體制，文化產業實行經營性企業管理體制。

黨和國家十分重視文化產業的發展。黨的十七屆五中全會提出，繁榮發展文化事業和文化產業，滿足人民群眾不斷增長的精神文化需求，基本建成公共文化服務體系，推動文化產業成為國民經濟支柱性產業。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出，在政府引導下發揮市場機制積極作用，培育骨干文化企業和戰略投資者，鼓勵和引導非公有制經濟進入，發展新型文化業態，增強多元化供給能力，滿足多樣化社會需求，繁榮社會主義文化市場，推動文化產業成為國民經濟支柱性產業。

（二）文化企業的內涵

文化企業是文化產業的微觀生產經營主體，文化企業的主要功能是生產提供經營性文化產品和文化服務，以滿足人們多層次、多樣化的精神文化需求。文化企業的發展水平決定了文化產業在國民經濟中的地位。文化企業共分為兩個部分、九大類。第一部分是文化服務企業，是文化企業的主體部分，其中包括新聞服務、出版發行和版權服務、廣播電視電影服務、文化藝術服務、網絡文化服務、文化休閑娛樂服務和其他文化服務等七類企業；第二部分是相關文化服務企業，是文化企業的補充部分，包括文化用品、設備及相關文化產品的生產和文化用品、設備及相關文化產品的銷售兩類企業。

（三）文化企業國有資產監督管理機構的內涵

文化企業國有資產監督管理機構，是在中央和地方政府財政部門設立的擁有文化企業國有資產財產權利、代表國家以依法履行文化企業國有資產出資人職責為主的綜合管理機構。文化企業國有資產監督管理實行分級代表、管人管事管資產管導向相結合的體制。

國家出資文化企業是在文化體制改革中由經營性文化事業單位轉制形成的企業，轉制前經營性文化事業單位一直隸屬于原主管主辦單位，國有資產所有權主體長期處于 “虛位”狀態。由于國家出資文化企業的資產主要是通過各級政府財政部門多年的無償撥款形成，所以，中央明確在財政部門設立文化企業國有資產監督管理機構，履行出資人職責，有其必然性。

2008年10月12日，國務院辦公廳《關于印發文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業和支持文化企業發展兩個規定的通知》（國辦發【2008】114 號）規定：財政部門履行國有文化資產的監管職責。經營性文化事業單位轉制為企業，要認真做好資產清查、資產評估等基礎工作，資產變動事項經主管部門審核同意后，報同級財政部門審批，并按有關規定辦理；其中，涉及重大國有文化資產變動事項的，文化行政部門應當報請黨委宣傳部門審查把關。經營性文化事業單位轉制為企業后與原主管主辦單位脫鉤的，其資產財務關系在財政部門單列，由財政部門履行文化企業的國有資產與財務管理職責。

黨的十七屆六中全會通過的《中共中央關于深化文化體制改革 推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》進一步提出，深化文化行政管理體制改革，加快政府職能轉變，強化政策調節、市場監管、社會管理、公共服務職能，推動政企分開、政事分開，理順政府和文化企事業單位關系。完善管人管事管資產管導向相結合的國有文化資產管理體制。

2010年7月，中央文化體制改革領導小組批準成立中央文化企業國有資產監督管理領導小組，并明確在財政部設立具體執行機構。根據中央機構編制委員會辦公室《關于設立中央文化企業國有資產監督管理領導小組辦公室的批復》（中央編辦復字【2011】289號） 要求，2011年 7 月 29日，財政部印發了《關于設立中央文化企業國有資產監督管理領導小組辦公室的通知》（財人 【2011】39號），設立中央文化企業國有資產監督管理領導小組辦公室，掛靠財政部。該機構承辦中央文化企業國有資產監督管理領導小組的日常工作，核定司局級領導職數3名；在機構序列上排國務院農村綜合改革工作小組辦公室之后；內設4個處室，具體為綜合處、一處、二處、三處。主要職責是：負責起草國有文化企業資產監督管理的法律、法規草案，制定文化產業財政政策和有關規章、制度；結合財政職能，切實做好中央文化企業國有資產產權登記、資產評估結果備案、資產劃轉等基礎管理工作；推動政企分開、政資分開、管辦分離，逐步建立以資產關系為主要紐帶的中央文化企業出資人管理制度；建立中央文化企業國有資產管理運行、績效評價和責任追究體系，提高資產運營效率，確保國有資產保值增值；培育合格文化市場主體，鼓勵和引導中央文化企業通過聯合、兼并、重組等方式組建主業突出、核心競爭力強、可持續發展的大型企業集團；推動文化領域結構調整，盤活存量，優化增量，合理配置文化資源，優化產業發展整體布局。

中央文化企業國有資產監督管理領導小組辦公室在財政部的設立，明確了財政部門作為文化企業國有資產所有者代表的地位和對文化企業國有資產的監管職責。至此，國有文化資產管理體制進入了一個全面深化改革的新時期。

二、加強文化企業國有資產監管具有重要意義

國有文化資產管理體制可以概括為：分級代表，管人管事管資產管導向相結合的體制。即以中央和地方政府財政部門為國家出資文化企業的所有者代表，以文化企業出資人身份履行監督管理職責，以大力發展文化產業并使之成為國民經濟支柱性產業為主要任務，構建以文化企業國有資產監督管理部門——文化企業國有資本運營機構——實行現代企業制度的文化企業三層次為主體的國有文化資產管理體制。這一改革具有重要的現實意義。

（一）政府履行文化建設職能的物質和體制保證

創新文化發展理念，解放和發展文化生產力，推動文化事業全面繁榮、文化產業健康發展，大幅度提高人民基本文化權益保障水平，大幅度提高文化在經濟社會發展中的地位和作用，提高全民族思想道德素質和科學文化素質、促進人的全面發展，顯著增強國家文化軟實力，為堅持和發展中國特色社會主義提供強大精神力量，是我國政府的重要職能之一。

市場經濟體制下，文化產業是需要由政府和市場共同進行資源配置的產業。從彌補市場缺陷，優化文化資源配置，提供文化產品的角度看，政府應當加大對文化產業發展的支持、調節和控制力度，通過增加對文化產業的國有資本投入，帶動和引導社會資本，促進文化產業的發展。在政府財政部門設立的文化企業國有資產監督管理機構是國有文化資產的所有權代表機構，對所出資的文化企業擁有完整的財產權利，包括國有資產所有權、占有權、使用權、收益分配權、處置權和監督管理權等權能，履行出資人的各項職責。實行分級代表，管人管事管資產管導向相結合的國有文化資產管理體制，可以充分體現黨和國家關于社會主義文化事業發展的戰略意圖和政策導向，為政府履行文化建設職能奠定物質基礎，提供體制保證。

（二）文化事業和文化產業協調發展的需要

改革開放以來，文化的經濟屬性、產業屬性逐漸為人們所認知。在黨的十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中，“文化產業”概念首次在中央正式文件中被提出。這反映了我國在社會主義市場經濟條件下對文化產業發展規律認識的深化。

2002年，黨的十六大首次將文化分成文化事業和文化產業。明確指出“國家支持和保障文化公益事業，并鼓勵它們增強自身發展活力”，同時強調“發展文化產業是市場經濟條件下繁榮社會主義文化、滿足人民群眾精神文化需求的重要途徑”。之后，黨的十七大進一步提出：“堅持把發展公益性文化事業作為保障人民基本文化權益的主要途徑”，同時要“大力發展文化產業”，“增強國際競爭力”。至此，文化事業和文化產業雙輪驅動、比翼齊飛的發展思路和格局日益清晰。

長期以來，制約文化發展體制弊端的一個重要表現，就是公益性文化事業和經營性文化產業的性質相混淆，事業的職能和企業的功能相混淆。設立文化企業國有資產監督管理機構是解決文化體制這一弊端的重要舉措。一方面，可以通過政府公共財政主導、增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務發展公益性文化事業，提供基本公共文化服務，履行公益性文化事業職能；另一方面，可以通過設立文化企業國有資產監督管理機構，創新國有文化資產管理體制、轉換國家出資文化企業機制、面向市場、壯大實力發展經營性文化產業，發揮文化企業提供經營性文化產品和服務的功能。從而保障廣大人民群眾基本文化權益，滿足人民群眾多方面、多層次、多樣性的精神文化需求，實現文化事業和文化產業協調發展。

（三）產業結構轉換升級的必然要求

文化產業屬于第三產業的重要組成部分，根據產業結構轉換升級理論和國際經驗，經濟結構沿著依次替代的軌跡，向由以第一產業為主導，到以第二產業為主導，再到以第三產業為主導的方向發展。在前工業化初期，第一產業產值在國民經濟中的比重逐漸縮小，其地位不斷下降；第二產業有較大發展，并逐漸占據主導地位；第三產業也有一定發展，但在國民經濟中的比重還較小。在工業化中期，工業重心由基礎工業向高加工度工業轉變，第二產業仍居第一位，第三產業逐漸上升。在工業化后期，第二產業比重在三次產業中的地位占有支配地位，甚至占有絕對支配地位。在后工業化階段，產業知識化成為主要特征，第三產業成為占據主導地位的產業。

文化產業是第三產業的主體，而國家出資文化企業又是文化產業的主體，發揮著主導作用。因此，加強文化企業國有資產監督管理，通過加大財政對國家出資文化企業的國有資本投入，可以加快文化企業發展壯大的速度，進而帶動和引導非國有經濟成分增加對文化產業的投入，促進第三產業的大發展，實現國民經濟產業結構的轉換升級。

（四）國有經濟結構調整的需要

國有經濟布局和結構的戰略性調整，是在對關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域做出科學界定的基礎上，進一步確定哪些行業和領域需要保留和發展國有經濟，哪些部門國有經濟必須占壟斷地位或控制地位，在哪些部門國有經濟應該完全退出。進一步推動國有資本更多地投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和領域。集中力量加強國家必保的行業和企業，改善國有資本的配置結構和國民經濟的產業結構，使國有經濟更好地發揮對國民經濟的控制力、影響力和帶動力。國家出資企業主要應在那些關系國家安全和國家經濟安全的行業、基礎產業、國家自然壟斷的行業、支柱產業、提供重要公共產品和服務的行業發展，從而更好地發揮國有經濟的主導作用。

“十二五”規劃綱要將文化產業定位為國民經濟支柱性產業，不僅指明了國有經濟結構調整方向，同時也明確了文化企業的發展方向。作為文化產業的主導力量，國有文化企業對文化產業的發展發揮著重要的控制力、影響力和帶動力。加強國家出資文化企業的國有資產監督管理，搞好國家出資文化企業的改革和經營，不僅可以提高國民經濟的整體素質，滿足人民的精神文化生活需要，提高人民的文化生活質量，而且還可以帶動新聞、圖書報刊、音像制品及電子出版物、廣播、電視、電影、文化藝術、網絡文化、文化休閑娛樂、文化藝術商務代理、廣告和會展文化、文化用品、設備及相關文化產品的生產、文化用品、設備及相關文化產品的銷售等一大批關聯產業的發展，從而推動整個國民經濟的發展。

（五）強化國有資本產權約束的需要

現代產權理論認為，在社會化大生產條件下，由于委托代理鏈條的多環節，要保證所有者和占有使用者、委托人和代理人意志的最大限度一致，有效維護所有者的權益，充分體現所有者的意志，首先必須實現所有者到位，所有權的約束顯化和硬化。

實行分級代表，管人管事管資產管導向相結合的國有文化資產管理體制，是對文化企業國有資產實現國有資本產權有效約束的必然選擇。在原主管主辦單位分別管理的模式下，文化企業國有資產的產權主體不明確，監督管理權限和職責劃分不清，直接造成了對產權的侵害和不尊重，也造成了文化企業國有資產所有者“缺位”和“吃大鍋飯”的狀況。

文化企業國有資產實行中央和地方政府財政部門分級代表，可以調動中央和地方政府監督管理文化企業國有資產和發展文化產業的積極性，增強其責任心。分級代表能夠促進責、權、利的細化，避免所有權的含混不清。產權更加明晰化的結果就是所有者的到位，所有權的約束顯化和硬化。中央財政國有文化資產所有權應當集中于規模較大的、具有核心競爭力和戰略意義的文化企業。中小型文化企業由地方政府財政部門掌管國有文化資產的所有權，能夠有效加強地方保護文化企業國有資產的意識，克服短期行為和不作為心理，有助于明晰產權，實現權、責、利關系的對等，有利于塑造由多元產權主體構成的文化企業，從而大大提高文化企業國有資產的運營效率。

（六）完善國有文化資產管理體系的需要

文化企業國有資產監督管理實行分級代表，管人管事管資產管導向相結合的體制，政府可以建立設置在財政部門的文化企業國有資產監督管理機構——文化企業國有資本運營機構——實行現代企業制度的文化企業三層次主體構成的國有文化資產管理體系。

一方面，明確了各級政府財政部門文化企業國有資產所有者的身份，擁有文化企業國有資產的完整財產權利，有利于調動他們的積極性，因地制宜地進行文化企業國有資產的監督管理和經營，解決文化企業國有資產產權主體虛位和缺位的問題；另一方面，通過建立文化企業國有資本運營機構，促成政府國有資本所有權、運營權和微觀經營權的相互分離，即政企分開，文化企業國有資本進入市場，按保值增值目標要求投放配置，由此徹底改變了對文化企業國有資本行政管理的局面。財政部門的文化企業國有資產監督管理機構可以設置文化企業國有資本運營機構，通過授權行使出資人的運營職責和監督管理職責，實現文化企業國有資產的優化配置和合理流動。對國家出資的文化企業來說，可以按照現代公司制度的要求，實行多元出資主體共同出資。國有資本與非國有資本共同出資，既可以發揮國有資本的調控導向作用，又可以通過非國有資本出資人參與文化企業生產經營決策，消除管理僵化、效益低下等弊端。

國有文化資產管理體系的建立，可以為維護文化企業國有資產所有者的合法權益、實現國有資產的保值增值和優化配置、文化企業法人財產權的獨立和建立法人治理結構、提高文化企業的管理經營水平提供條件，使文化企業真正進入市場，自主經營，做優做強。

（七）建立現代企業制度的需要

現代產權理論認為，明晰的產權關系是促進生產力發展的根本。在市場經濟條件下，商品貨幣關系滲透到所有權的實現過程之中。圍繞財產收益的獲得，財產權利主體的確認、職責的劃分、所有者權益的保護、出資人的監督管理、代理人的權利和責任、義務，成為產權關系的主要方面。和諧的產權關系是提高資本運營效率和微觀經濟主體經營效益的保證，進而促進生產力的發展。

加強文化企業國有資產監督管理的一項重要內容就是推進文化企業改革，建立現代企業制度。因此，需要明晰文化企業的產權關系。在國家出資文化企業中，國有資本的投放運營過程中同樣存在著所有者、占有使用者、監督者、經營者之間的產權關系。傳統體制下，忽略回避產權分界，宏觀上亦缺乏對不同權能加以市場化評價的條件和標準，導致國家出資文化企業運營效率不高，主要問題是企業產權關系模糊，控制、占有、使用、處置、經營國有資本的每一當事人所應承擔的權責利不甚明了，各個產權主體的財產權利得不到保障。因此，國家出資文化企業必須進行現代企業制度的創新，讓企業各個產權主體擁有的財產權利和貢獻既得以客觀公正的評價，又能有機地聯系聚合在一起。

第一，明確界定產權主體的財產權利，科學劃分產權主體履行的職責。普通股股東既擁有企業資產所有權、履行出資的責任，還擁有部分占有使用權、履行企業重大經營決策的責任。董事會擁有部分占有使用權，表現為履行經營方案制定職責。即依據股東大會決議授予的相關權利，履行制定經營方案、處置方案和收益方案等職責。監事會擁有監督管理權，表現為代表股東履行對董事會成員決策行為和經理層經營行為的監督職責，以保證董事會成員決策和經理層經營執行與股東的利益一致，維護股東的合法權益。經理層擁有勞動力財產所有權和管理才能等無形資產所有權，表現為經營執行職責。經營執行職責是經理層直接參與企業管理的特別職責，企業經營方案執行的效果直接關系到企業實現利潤的水平。

第二，堅持按要素分配和按勞分配原則，實行財產權利與財產收益對等。可以實行股息分配、紅利分配、年薪制、股票期權制等多種分配方式。普通股股東不但可以依據資本財產所有權獲得普通股股息收入，還可以依據部分占有使用權獲得部分紅利收入；董事會成員、監事會成員和經理層除依據勞動力財產所有權獲得基本工資收入外，還分別依據經營方案制定能力、監督管理能力、具體經營管理能力等無形資產所有權以年薪形式參與紅利的分配。結合文化企業資產的專有性、創新性特點，還可以考慮按文化產品和服務的技術要素投入和貢獻進行分配。

文化企業和諧產權關系的建立，是國有文化資產管理體制的產權基礎。股東收益的股息和紅利，董事會、監事會成員和經理層的年薪都來自于企業的利潤所得。所以，企業利潤最大化不僅是企業應當追求的最終目標，也是各個產權主體所應追求的最終目標。明確和保護各個產權主體的財產權利可以促使企業加強管理經營，有利于實現利潤的最大化。

改造傳統體制下企業高層經營管理人員的遴選任命辦法和職能分工關系，形成新型的股東大會——董事會——監事會——經理人員相互之間的制衡關系。圍繞出資人的要求，展開企業運營，努力實現國有資本保值增值。通過出資人與用資人的分工關系和法人治理結構內部的不同角色分工合作關系，促成國有資本經營和文化企業管理崗位的職業化，讓人力資本進入市場，由此促成管理勞動分工專業化水平的提高，從而提高文化企業的經濟效益和國有資本的運營效率。

（本欄目責任編輯：尹情）