完善部門預算編審科學化精細化管理的探討

■朱 磊 王志奇 徐 超

完善部門預算編審科學化精細化管理的探討

■朱 磊 王志奇 徐 超

一年一度的預算編審工作又開始了，預算、編審作為縣級財政年度定盤子的重要環節，是財政經濟發展的前哨，隨著經濟和社會事業的不斷發展，縣級財政狀況發生了顯著變化，在財力不斷增加的同時，支出范圍和規模逐步擴大，管理內容進一步拓寬。如何做到科學化、精細化管理，發揮貧困山區財政有限資金的最大用途，確保財政資金安全、有效使用，本文將從預算、編審兩方面淺談一下相關見解。

一、縣級預算編制

縣級預算是在鄉鎮、縣直各單位部門預算基礎上匯總而成，預算編制必須按照 《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》等有關規定，要緊緊圍繞當地黨委政府工作中心，貫徹落實科學發展觀，按照構建和諧社會和建立公共財政體系的要求，統籌安排財力，優化支出結構，統一支出標準，規范支出管理。提高預算編制的科學性和預算公開透明度，提升預算管理績效和科學化、精細化管理水平，確保機關事業單位正常運轉和社會各項事業的全面發展,預算編制必須做到以下幾點。

(一）把握六大原則

1、綜合預算原則。各部門要將所有預算收入，包括財政補助收入、非稅收入和其他收入等全部納入部門預算，統籌安排支出，實現預算統編，提高財政資金使用效益。

2、依法理財原則。加快推進縣級部門預算編制、國庫集中支付、非稅收入收繳、基本財力保障機制、鄉財縣管、預算支出績效管理等改革，努力提高縣級財政預算管理水平。預算編制符合《預算法》和其他法律、法規，體現國家方針政策。收入合法合規，支出符合財政宏觀調控目標，確保相關支出達到法定增長。增強預算編制法律意識，自覺接受縣鄉兩級人大對預算的審查監督，提高依法理財水平。

3、突出重點原則。預算資金的安排，應體現公共財政的基本要求，堅持先吃飯，后建設；先重點，后一般。在保障基本支出的基礎上，項目支出按照輕重緩急排序。

4、注重績效原則。認真履行公共財政職能，進一步優化縣級財政支出結構，確保縣級基本支出需求，努力提高財政資金使用效益。建立和完善績效評價制度，建立項目的事前評估、事中監督和事后評價機制，加強財政支出績效評價結果的應用，不斷提高預算資金的使用效益，使預算資金的安排和使用由“重分配”向“重管理”轉變。

5、誠實守信原則。一個單位的預算是由從事會計工作人員完成，會計人員必須操守的“十六字”方針，不能弄虛作假，一是一，二是二，否則預算編制就失去了客觀存在的本身意義。

6、平衡對待原則。按照預算公開、公正、公平的要求，規范縣級財政預算管理，嚴格縣級預算編報程序和預算執行，自覺接受同級人大常委會、審計和上級財政部門的監督檢查。在區域和特殊部門經費足額保障下，必須一視同仁，不能隨意“開小灶”、搞追加，否則別的單位心理就不平衡，勢必造成預算人為不真。

(二)做好三塊預算

規范、完整的部門預算需包括三個內容：收入預算、支出預算和政府采購預算。

1、收入預算。一是財政撥款收入。按財政核定的財政撥款標準計算編制。二是非稅收入。包括行政事業性收費收入、政府性基金、專項收入、罰沒收入、國有資源 (資產)有償使用收入、其他非稅收入（附屬單位上繳收入、捐贈收入、事業單位經營服務收入、廣告收入、彩票公益金、利息收入等）。在填報非稅收入時，各單位要以職能范圍和政府政策為依據，結合上年收入情況和當年政策性增減變動因素（要有文件依據），合理預測當年非稅收入。三是上年結余結轉資金。包括財政撥款（補助）結余結轉，非稅收入結余結轉，其他結余結轉。

2、支出預算。①人員經費支出預算的編制。人員經費支出預算按各部門在編在崗人數、離退休實有人數以及國家統一的政策編制。各項保留津貼統一按區域文件規定編制，各單位不得自行制定津貼補貼項目。②商品和服務支出預算的編制。縣直單位根據分類分檔商品和服務支出定額標準，按照各部門的實有人數及相應級別領導人數核定。對鄉鎮的商品和服務支出最高標準進行人均限額。③項目支出預算的編制。各部門要加強對項目的分類管理和審核論證，根據部門職能任務結合單位財力情況按照輕重緩急順序進行編制，并要提供項目說明書及測算依據。對當地黨委、政府確定的重點支出項目，要逐一提供相關依據(包括相關文件和會議紀要)。各主管部門要按照公共財政要求及全縣經濟和社會事業發展計劃統籌考慮本部門項目資金安排計劃，要加強對下屬各單位項目支出的績效考核，實行跟蹤問效制，并將績效考評結果作為項目預算安排的參考依據。④對新增國有資產應根據省財政廳《關于做好清產核資數據核查與批復結果運用工作的通知》（鄂財行資[2007]8號）要求，將各單位當年新增資產的預算情況先送財政部門審核，重點對房屋維修改造項目、專用設備(含車輛)購置以及項目經費中的設備購置等固定資產新增事項進行審核,并按財政部35號、36號令對資產購置類項目履行必要的審批程序，否則新增資產支出不能納入部門預算。

3、政府采購預算。凡使用財政性資金采購符合政府采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為，都要編入政府采購預算。各部門和單位在編制年度預算的同時，應當將政府采購項目和預算資金列出，并詳細填列采購項目名稱、采購類型、配置標準、數量、單價等，并對采購依據詳盡說明，不得編制無資金來源的政府采購預算。如果一個支出項目包含有部分政府采購項目，則必須將這些屬于政府采購的項目逐項列出。政府采購預算包括基本支出預算和項目支出預算中所有符合政府采購范疇的支出項目。

(三)達到三個效果

一是“實”，就是實在，不能首先偏離了預算的初衷，在保證單位正常運轉前提下，既能發展，又能開展工作。各級財政部門要高度重視收入管理工作，在認真組織稅費收入的同時，認真研究國家政策導向，積極爭取中央補助收入，確保縣級財政收入穩定增長。在鞏固現有基礎財源的同時，積極培育新稅源，實現經濟發展與財源建設有機結合和良性互動，帶動財政收入持續穩定增長。進一步立足縣情和區位優勢，緊緊抓住中央推進農村改革發展的時代機遇、國家支持西部山區發展的政策機遇和中央擴大內需的現實機遇，充分把握國家政策支持的范圍和領域，重點圍繞推進基本公共服務均等化、主體功能區建設、保障和改善民生、促進經濟發展方式轉變和區域協調發展等，精心謀劃一批能夠帶動本縣經濟社會發展的大項目、好項目，加快項目庫建設步伐，不斷補充和增加新項目，保證項目后續不斷，做到項目申報一批、開工一批、儲備一批，以項目建設拉動財政收入增長。

二是“優”，就是優質，一本好預算就是通盤考慮單位全年工作重心，收支涵蓋面全。實現公共服務均等化，保障基本公共服務支出是縣級政府的重要任務和職責，也是今后公共財政改革的主要方向。縣級財政部門要認真貫徹落實省政府的相關政策要求，加快推進建立縣級基本財力保障機制。要進一步調整優化縣級支出結構，規范基本支出標準，逐步提高機構運轉、基礎教育、公共衛生及民生保障水平，采取切實有效措施，努力確保縣級基本公共服務支出需求。要緊緊抓住預算編制這個“龍頭”，針對薄弱環節，進一步完善管理體系，健全機制和規范工作流程，努力提高預算編制的科學性、準確性和精細化程度。細化基本支出和項目支出預算編制，逐步實現預算編制全部細化到“項”級科目和落實到具體執行項目。要嚴格零基預算編制，合理確定人員、車輛等編制，細化公用經費支出標準，嚴格按編制、開支標準核定人員、公用經費。

三是“效”，就是效果，也是對預算跟蹤問效和檢驗單位預算編制的好壞，如果收支不能跟上時間進度，甚至出現運轉不暢、職工福利待遇難以兌現現象，那就證明預算編制之初違背了常理。預算一經確定，不得隨意超支，更不能無預算支出，也不再辦理預算追加。預算執行中如遇縣委、縣政府交辦的重要事項或突發事件，預算部門應及時提出追加預算申請，并提供相關文件，堅持按照先預算后執行的原則辦理追加預算。堅持勤儉節約辦事業的方針，牢固樹立過“緊日子”的思想，切實把有限的資金用在群眾最需要、事業最需要、發展最需要的地方。選擇有關重點項目、民生項目，積極推行預算支出績效評價試點。規范管理辦法，努力把績效評價結果運用到改進預算管理和以后年度編制預算中。逐步建立績效評價結果公示制度，自覺接受社會監督，切實提高財政資金使用效益。

二、縣級預算審核

在鄉鎮、縣直各部門“一上”預算草案到位后，縣級預算編審中心應著重從以下幾個方面進行審核。

一是人員經費審核，財政供養人員是財政預算編制的先決條件，要結合財政預算、結算、決算，實行信息化管理，對預算單位的機構、編制、人員、資產等情況進行摸底清查，實行年度間的動態管理，對人員生存去留級別狀況進行系統分類，加大打假力度，對在職人員、在職不在崗人員、在崗不在職人員、離退休人員、人事代理人員、公益性崗位人員、臨時工要按不同標準進行分段核算，同時要對在職人員級別工資、職務（崗位）工資、薪級工資、艱邊津貼、規范津貼補貼審核。對離退休人員離退休費、生活補貼、護理費審核，謹防人為操作就高不就低，形成假預算。

二是公用經費審核，按照量入為出，科學、合理的原則，在優先保證部門（單位）基本支出需要前提下，通過標準定額體系與單位基礎數據庫相結合，加強與人有關的商品和服務支出的審核，包括辦公費 （辦公用品費、報刊費）、印刷費、郵電費、水費、電費、差旅費、辦公用房一般維修費、一般辦公設備購置費、其他費用；加強與物有關的公用經費審核，包括公務用車運行維護費、會議費；加強與相關經費或工資總額比例有關的公用經費的審核，包括公務接待費、培訓費、福利費、工會經費。把“三公”經費控制在額度可操縱范圍內。

三是項目支出審核，項目支出預算是各單位為完成其特定的行政工作任務或事業發展目標,在基本支出預算之外編制的年度項目支出計劃。其范圍包括：各單位在行政事業經費開支的大型修繕費、大型會議、大型購置以及其他行政事業性項目，鄉鎮及縣直各部門提出的項目支出，匯總到縣級經過嚴格遴選、論證、審核和排序后，應入“項目庫”管理，要對項目提出可行性論證等細致審核，把每一項目支出細分到商品采購、勞務支出等支出上，以便跟蹤問效，項目支出安排必須按一定比例，圍繞科學性、合理性要求，以收定支核定原則，符合邏輯，不可無序進行，以免形成“空頭預算”。

部門編制和申報下年度預算時，應將凈結余資金全部作為該部門下一年度預算的首要來源，統籌安排該部門的重點項目支出。縣財政在安排項目支出預算時，應優先安排使用結余資金，并將結余資金統籌納入下一年度預算編制的部門項目預算；對未納入下一年度預算編制的凈結余，由縣財政收回，統籌用于全縣的預算安排；對確因正常資金調度、項目實施進度等原因造成的項目結余，應繼續留歸單位使用。

湖北省竹溪縣財政局）