初稅畝運動中“國人”的全面退卻——財稅改革視角下的先秦民主政治衰落過程

■李煒光

初稅畝運動中“國人”的全面退卻
——財稅改革視角下的先秦民主政治衰落過程

■李煒光

李煒光，男，1954年生，天津財經大學經濟學院財政系教授，博士生導師。社會兼職包括中國財政學會理事，中國財稅法研究會常務理事，全國高校財稅法教學研究會常務理事，世界稅法學會理事，《中華人民共和國稅收基本法》起草小組成員，天津市法理學會副會長，復旦大學經濟思想與經濟史研究所高級研究員，河南大學兼職教授，上海財經大學公共管理研究所兼職研究員，中南財經政法大學財稅學院合作博導，北京天則經濟研究所特約研究員，九鼎公共事務研究所研究員、財稅研究中心主任。其主要代表作：《市場經濟中的財政政策》（1998）；《中國財政史述論稿》（1999）；《公共財政的憲政思維》（2002）；《論稅收的憲政精神》（2004）；《中國的平等與社會公正問題》（2003）；《逃往瓦朗納斯——法國大革命前夕財政改革啟示錄》（2004）；《中國財政通史 （魏晉南北朝卷）》（2006）；《寫給中國的納稅人》（2007）；《李煒光說財稅》（2010）。曾應邀到北京大學經濟學院、復旦大學經濟學院、南開大學經濟學院、中國人民大學、山東大學、山東經濟學院、中山大學嶺南學院、河南大學經濟學院、中央財經大學、中南財經政法大學財稅學院、廣東商學院、西南財經大學等國內著名學府發表演講；2009年應邀到日本聯合國大學和日本財務省講學；擔任鳳凰衛視世紀大講堂“近觀中國稅改”、陽光衛視《走出稅改怪圈》節目的主講人；曾獲得天津市優秀科研成果一、二等獎，天津市“十五”時期立功獎章，全國人文社會科學學報優秀主編獎和突出貢獻獎等。

一、中國古代的民本稅賦思想

（一）道家的財稅思想

道家思想的代表是老子。“民之饑，以其上食稅之多，是以饑。民之難治，以其上之有為，是以難治；民之輕死，以其上求生之厚，是以輕死。民不畏死，奈何以死懼之？”（《道德經》74、75節），老子認為，統治者的橫征暴斂是人民貧困的根本原因。“有為”，是指執政者利用國家機器與民爭利。“甚愛必大費，多藏必厚亡”（《道德經》44節），老子認為，政府必然會為過分追求財政收入而付出巨大代價。自古以來由民間負擔過重引發的農民戰爭便是這一觀點的實證。“治國之道，始制有名，名亦既有，夫亦將知止。知止所以不殆。”（《道德經》36節），老子認為國家行政機構首先要明確其各自的名分等級，并將其職責和權力限定在合理的范圍之內，如此，國家就會長治久安，沒有危險。這是防止政府權力膨脹的思想。

歷朝歷代在開國之初，一般采用老子的財稅思想治國。漢初“明用黃老，不用儒家”，采取輕徭薄賦、與民休息的政策，開創了中國歷史上的第一個盛世——“文景之治”；公元637年（貞觀十一年），唐太宗李世民詔曰：“況朕之本系，出于柱史，今鼎祚克昌，既憑上德之慶，天下大定，亦賴無為之功”，開創了貞觀之治，為開元盛世奠基；清初實行“內用黃老，外示儒術”，順治皇帝親注《道德經》，認為“取于民重，則民貧”；康熙帝頒布“盛世滋生人丁，永不加賦”的詔令，促進了中國歷史上最后一次盛世——“康乾盛世”的到來。

（二）儒家的稅賦思想

儒家財稅思想主要包括孔子、曾子、孟子的財稅思想。“季孫欲以田賦，使冉有訪諸仲尼。仲尼曰：‘丘不識也。’三發，卒曰：‘子為國老，待子而行，若之何子之不言也？’仲尼不對，而私于冉有曰：‘君子之行也，度于禮：施取其厚，事舉其中，斂從其薄。如是，則以丘亦足矣。若不度于禮，而貪冒無厭，則雖以田賦，將又不足。且子季孫若欲行而法，則周公之典在；若欲茍而行，又何訪焉？’弗聽。 ”（《左傳·哀公十一年》） “魯哀公問政于孔子，對曰：‘政有使民富。’哀公曰：‘何謂也？’子曰：‘省力役、薄賦斂，則民富矣。’公曰：‘若是，則寡人貧。’孔子曰，詩云：‘愷悌君子，民之父母，未見其子富而父母貧者也。’”（《說苑·政理》）由此可知，孔子贊成藏富于民，不贊成統治者的橫征暴斂。

曾子的主要觀點是財聚則民散。“君子先慎乎德，有人此有土，有土此有財，有財此有用。德者，本也；財者，末也。財聚則民散，財散則民聚。”《大學》中此段話講的是政治與財稅的關系。君子首先應謹慎地修明自己的德性，有了道德，自然就會有人民來歸附；有了人民，土地就有了價值，就會生產出財物，國家用度自然也就有了充足的供給。道德是根本，財富是末節。君主聚集財富，民心就離散；財富分散于民間，民心就聚集起來了。

孟子財稅思想的核心是恒產論。如：“明君制民之產，必使仰足以事父母，俯足以畜妻子，樂歲終身飽，兇年免于死亡。然后驅而之善，故民之從之也輕。今也制民之產，仰不足以事父母，俯不足以畜妻子，樂歲終身苦，兇年不免于死亡。此惟救死而恐不贍，奚暇治禮義哉？王欲行之,則何反其本矣？五畝之宅，樹之以桑，五十者可以衣帛矣；雞豚狗彘之畜，無失其時，七十者可以食肉矣；百畝之田，勿奪其時，八口之家可以無饑矣；謹庠序之教，申之以孝悌之義，頒白者不負戴于道路矣。老者衣帛食肉，黎民不饑不寒，然而不王者，未之有也。 ” （《孟子·梁惠王上》）

由此可見，儒家三代對賦稅的認識不斷加深：孔子認識到國家征稅有害民的一面，而對重稅負持反對態度；曾子將賦稅征收上升到一國政治層面，而主張散財于民間，以換取民眾的支持和財政供給；孟子則更進一步認識到執政者保障民之生計財產以征賦稅的內在關系，而主張勘定民眾土地財產之經界以為征稅的前提條件。三位儒家思想代表人的觀點層層遞進，視角獨到，使人相信若沿著儒家學說的思維一路演進下去，將是憲政民主和公共財政來開創中國社會的另一個未來，可能發展歷程與西方歷史相近，但中國人的財稅思想卻顯得更久遠、更厚重，更多了一層倫理道德的色彩。

二、初稅畝改革后國人的消失

中國古代的賦稅思想，源于上古時期的民本思想。當時社會存在國人這一社會階層，這一階層對國家征稅進行過非常有力的抵御，他們即是上述財稅思想的最終受益人群。國人曾是中國政治舞臺上的一股決定性力量，但由于一直沒有形成自為的階級或階層意識，春秋后逐漸衰落，這種努力最終終結于魯國的初稅畝改革。在這場運動當中，國人最終喪失了抵抗力量，最后全面退卻。以至于春秋中期，國人這個階層完全消失，中國再沒有沿著人類社會正常發展的路線往前行，而是走向了由秦始皇實行專制主義的路線，使得這種思想一直延續至今。

（一）初稅畝改革前的財稅環境

“民惟邦本，本固邦寧。”（《尚書·五子之歌》），這種思想可能是中國歷史上最為久遠的民本思想。“古者聚貨不妨民衣食之利”（《國語·楚語下》）中的“聚貨”就是現在所說的征稅，這句話表明上古時代君主征稅要遵循不能妨礙老百姓正常生產生活的原則。可以看出，在上古時代，民間經濟、民眾生活受到政府的高度重視，后來儒家的思想和綿延中國幾千年的民本思想實踐都與這個觀點一脈相承。然而，隨著君權的不斷加深，君主開始逐漸地突破傳統的限制，建立起了專制財政體制。

（二）君主突破傳統社會限制、建立支撐專制權力的財政體制的手段

1、壟斷山林川澤，將等公有資源據為己有。“夫榮公好專利而不知大難。夫利，百物之所生也，天地之所載也，而有專之，其害多矣”（《國語·周語上》）。 這說的是，西周周厲王妄圖將山林川澤收歸國有，還企圖通過控制輿論陷害異己者，最后“川壅而潰”引發國人暴動，將周天子驅逐出首都。筆者將它定義為中國歷史上第一次國進民退失敗而引發的暴動。國人在當時是可以表達自己意愿和對公民權利訴求的，這時國人有一定的力量來抵御王權對賦稅的侵奪。但后來隨著兼并戰爭的殘酷開展，統治者剝削與戰亂的毀壞，國人的力量變得越來越薄弱。

2、“料民”（登記人口），實行戶籍制度，設專門的行政機構管理，確立固定的稅額。“宣王既喪南國之師,乃料民于太原。”（《國語·周語上》）中“料民”這一中國特有的財富管理思想出現了。所謂“料民”就是建立戶籍制度，登記戶口，設置專門的行政機構管理，確立固定的稅額。到后來西漢時期實行編戶齊民，便是根據每戶的人數收繳人頭稅，通過戶籍制度將人民全部組織起來。國王以此來鞏固自己的王權，使王權能逐漸鞏固，而民間的力量日趨弱化。同時，在社會治安方面還可以執行保甲連坐制，數戶編為一保，指派保長，然后委托保長征稅，若有逃稅或犯罪行為，執行一保連坐制度，進一步束縛民間力量。戶籍制度對后世中國影響甚大，至今尚存。

3、履畝而稅：“子產作丘賦”及魯國“初稅畝”。初稅畝最早是在魯國實行的按照畝數征稅的制度。在魯國實行初稅畝以后，其他諸侯國也實行了類似的稅制改革，而事實上這時國人已經沒有反抗的意圖了。君權在發展中突破傳統社會的限制來建立專制的財政體制的關鍵就是建立直接向平民征稅的專制財政體制。

國人失勢現象的表現首先是鄭國的國人反對“作丘賦”卻無所作為。鄭子產作丘賦，國人謗之，曰：“其父死于路，己為蠆尾，以令于國，國將若之何？”子寬以告。子產曰：“何害，茍利社稷，死生以之。且吾聞為善者不改其度，故能有濟也。民不可逞，度不可改。詩曰：‘禮義不愆，何恤于人言。’吾不遷矣。”渾罕曰：“政不率法，而制于心。民各有心，何上之有？ ”（《左傳·昭公四年》）子產“作丘賦”，遭到國人的反對。其政策顯然不是經過類似民主程序所確立的。子產還提出：“民不可逞，度不可改。”就是說，不能一味遷就百姓的要求，當人民的意圖錯了，就不能讓他得逞；國家的法度不可更改，要堅持。于是，鄭國的子產開啟了先例，使王權進一步加強了對財稅的控制權，國人雖反對丘賦，但無濟于事，因為國人的力量在進一步下降。

之后，魯國初稅畝時國人寂靜無聲。“秋七月……初稅田，非禮也。谷出不過藉，以豐財也。”（《左傳·宣公十五年》）左丘明所說初稅是古籍田之外新增之稅，故稱非禮。證明國人在捍衛私產方面已失去力量。曾經國人可以反對國王，甚至可以廢掉國王。子產定丘賦時國人還可以咒罵執政者，表示直接反對的態度，但是現在已經反對不動了。到第三個階段，甚至連出聲咒罵的力量都消失了，在增稅這個利益攸關的大事上，國人已經悄無聲跡地從歷史舞臺上消失。

之所以說這是一個歷史的關鍵時刻，其重要性不在于承認了土地私有帶來生產關系的變革，而是標志著君主對國家賦稅權力的絕對控制。君主自此完全掌控了國家的治稅權和用稅權，可以不受限制地剝奪民眾的財產，民眾則喪失了維護自家財產的所有權利。財稅權劃歸君權是中國政治走向極權專制的基礎。國人曾是國家政治舞臺上一支非常重要的決定性力量，但是一直沒有形成自為階級或階層的意識。

三、總結：一條清晰的制度變遷軌跡

我國政府的形成是由開始的部落林立、相互結盟，過渡到初期城邦聯盟形式的分散制衡，逐步演變為專制集權。秦朝以后，中國的皇權專制制度幾經周折，在宋朝以后得到最大限度的彰顯。只要人民不造反，外族沒入侵，專制極權一切照舊，而且每次農民戰爭后，集權就會更加深入。強大的制度力量已達到顛撲不破的程度，形成難以改造、創新的困局，成為制約我國歷史發展的主要因素。而所謂的社會基層共同體，早已隨著國人的“失聲”和財稅權的統一而消失。

先秦時代，中國基層還有一定的話語權，但在春秋戰國時期徹底消亡。春秋戰國時期兼并戰爭的殘酷，一方面削弱了國人的力量，另一方面也成為君權強化的契機。反觀老子、孔子的思想可以了解到，這些思想家生活在春秋末年，他們目睹了最急劇、最慘烈的兼并階段，預感到專制獨裁時代的到來，所以才持復古興利于民的態度。這些思想主張常常被后人誤解為復古倒退，但事實上將老子的思想和孔子的思想進行重新詮釋，可以找到其中含有憲政民主的影子，拿它與西方的憲政民主思想比較，可以看出我國其實是有民主憲政思想基礎的。

但是隨著秦滅六國統一中國，歷代都在執行著增強皇權的政策，也就是所謂的“歷代多行秦政治”。之后的基層社會力量在歷史中消失得無影無蹤，以至于完全聽命于中央政府，民間幾乎完全失去了力量，這是中國體制演變的軌跡。

君主專制的基礎是財政專制。君主財政獨裁建立后，不需要再與任何其他政治力量妥協。中國社會的悲劇與悖論由此而生：最高統治者認為“國家的意志至上”，脅迫社會成員傾其所有以奉之，有權任意限制和剝奪人民的私有財產，而私人個體只有遵行而無任何抗辯自由，中國社會基層因而完全失去活力與動力。后世的賦稅思想也因此變得貧乏無物。雖然后世出現了輕徭薄賦的思想，但輕徭薄賦符合執政者維護“江山社稷”的需要，因而可以接受；其他的思想不利于鞏固皇權，因此被排斥。即使是輕稅，由于缺乏制衡皇權的機制，統治者又有增加稅賦的動機，因而執政者很難做到。我國歷史上各個朝代從興起到滅亡的輪回恰恰證明了賦稅征收這種施政行為與政治的密切關系。

因此，盡管中國曾經是一個文明興起最早、賦稅思想豐富多彩的國家，可到頭來在專制皇權的扭曲下成了一個政治思想貧乏、財稅只作為執政者“籌錢工具”存在的結局，其公共財政、現代稅制的構建只能照搬西方。自古學者大多熱衷于為權力和體制服務，導致中國公共財政只謀其服務大眾的外在而無實質內容，使得自古以來的財稅改革最終全盤陷入制度性僵局。

編者按：國人是我國春秋及其以前時代的重要社會階層，具有一定的社會政治權利，帶有現代公民的意味。國人在中國歷史上發揮過非常重要的作用，倘若能順利承襲，中國很可能會成為組成議會制度制約王權的一支強大力量。然而，我國朝著憲政民主制度方向的努力卻并沒有成功，而是走上了皇權專制的道路。近代以來，中國又開始向西方學習憲政以及民主制度。但為何在中國歷史進程中，國人這一社會階層最終消失了？我國歷史上曾經歷過怎樣的制度演進，出現過哪些民主稅務思想，國人究竟是在哪一次稅務改革中消失的，本文將從歷史視角進行分析，剝絲抽繭，為大家一一探究。

（本欄目責任編輯：尹情）