糧食主產區和主銷區利益平衡機制探析

楊建利，靳文學

（1.成都師范學院經濟貿易管理系，四川成都611130；2.西南財經大學西部經濟中心，四川成都 610072）

糧食主產區是指地理、土壤、氣候和技術等條件適合種植糧食作物，農業資源豐富，機械化水平較高，科技實力相對其他省份雄厚，適合作物生產，并具有一定比較優勢的地區，除區內消費外還可以大量調出商品糧的經濟區域。糧食主產區，是我國農業生產特別是糧食生產的主體，其糧食生產狀況直接關系著國家糧食安全，對全國的糧食生產起到重要的引擎作用，是確保國家糧食安全和主要農產品有效供給的基礎所在、潛力所在、希望所在。但隨著國內外市場環境的變化，糧食主產區面臨著一些新矛盾、新問題：糧食主產區和主銷區的糧食補貼標準倒掛、有的糧食主產區糧食調出能力減弱、糧食主產區發展糧食生產的包袱沉重、糧食主產區糧食穩定增產的長效機制尚未建立等。因此，統籌糧食主產區與主銷區協調發展，充分調動糧食主產區地方政府抓糧、農民種糧的積極性，對確保國家糧食安全具有重要的意義。然而，由于糧食安全具有準公共產品性質，單純靠市場調節并不能實現糧食供求均衡。因此，必須堅持市場調節與政府調控相結合，通過主銷區對主產區財政轉移支付，建立糧食主產區與主銷區之間的利益平衡機制，促進糧食產銷區共同維護國家糧食安全。

1 糧食安全作為準公共產品具有正的經濟外部性

聯合國糧農組織將糧食安全定義為：“保證任何人在任何時候都能夠得到為了生存和健康所需要的足夠食品。”糧食安全作為準公共產品具有正外部性。

1.1 糧食是準公共產品

糧食是一種同時具有私人品和公共品屬性的特殊商品。市場上出售的糧食是一種純粹的私人品，它完全具有私人品的可“分割”特征，各個私人購買的糧食之和等于市場上出售的糧食總量；但作為政府收購的用于非常時期(如戰爭、災荒、禁運、糧價猛漲)的糧食，則具有公共產品(確切地說應該是準公共產品)屬性，具有公共品“不可分割”的特點。對于國家的每一個公民，在受到饑荒威脅的時候，都能夠分享到國家的糧食安全保障。這部分糧食是準公共品，因為它具有“非排他性”和“非競爭性”的兩個準公共品的基本特點。

（1）糧食安全具有非排他性特點。非排他性是準公共品的一個重要屬性，它是一種準公共品在被支配、使用時的不可分割性，一個人在享有這種準公共品時不能排除他人也能夠享有這種準公共品。糧食安全也是一種準公共品，具有非排他性特點，它表現為政府為每一個公民的糧食安全而采取的諸多措施，如儲備、糧食救濟等。

（2）糧食安全具有非競爭性特點。當一種商品在增加一個消費者時，其邊際成本為零，這就是準公共品的非競爭性。從長遠來看，國家的糧食安全政策及相關的財政政策具有長期穩定的特征，不會在短期內出現較大的變動，更不會因為增加了一個公民而改變，糧食安全具有非競爭性特點。

1.2 糧食安全具有正的經濟外部性

糧食安全歷來是中國政治家、經濟學家關注的重大問題，一個重要的因素在于糧食安全具有強烈的外部性，這種外部性使糧食超出了單純的經濟學研究的范疇，成為具有戰略意義的政治范疇，是一個國家經濟社會穩定發展的基礎。糧食生產的經濟效益低，社會效益大，它維系著人們的基本生活，維系著國家和社會的穩定。農民生產銷售糧食獲得了經濟效益，但因給城鄉居民帶來了豐富的食品，給國家帶來了安全，給社會帶來了穩定而產生的社會效益遠大于自身的經濟效益。既然糧食生產具有較強的正外部性，那么政府就應該給糧食生產者一定的補償，以促進糧食生產的發展，從而保障糧食安全。

2 堅持市場調節與政府調控相結合，實現糧食供求均衡

20世紀90年代末期是我國農業發展的一個重要轉折期，農業發展擺脫了農產品長期短缺的局面，實現了主要農產品的供求基本平衡、豐年有余，農業和農村經濟發展進入了一個新階段。但是我們必須清醒地看到，農業仍然是國民經濟的薄弱環節，隨著工業化和城鎮化的推進，我國糧食安全面臨的形勢出現了一些新情況和新問題，糧食供求將長期處于緊平衡狀態，單純依靠市場調節不能實現糧食供求均衡，只有堅持市場調節與政府調控相結合，才能實現糧食供求均衡

2.1 單純的市場調節不能實現糧食供求均衡

由于糧食生產具有強烈的正外部性，單純靠市場調節，則會導致農業資源配置失當。當存在正外部性時，往往會導致資源配置失當。假定某個人采取某項經濟活動，其私人利益為VP，該項活動產生的社會利益為VS。由于存在正外部性，故私人利益小于社會利益：VP

農民作為理性的經紀人，他們所追求的是自身收益最大化，農戶的種糧行為是農戶在利益驅動下，根據自身條件以及自然、經濟和社會環境條件進行的生產性投資選擇活動。農戶是否種糧的決策最終取決于農民生產糧食的邊際收益與邊際成本比較的結果。然而，糧食生產具有強烈的正外部性，其實質是糧食的價格不能充分反映它所帶來的社會邊際收益，致使糧食生產的私人利益小于社會利益。對某一地區而言，生產糧食越多，就意味著對國家糧食安全的貢獻越大，但其沒有得到完全的補償，利益流失也就越多，所以無論是產區政府還是農戶都不愿多種糧。如果任由市場調節，常常導致糧食生產總量不足。

2.2 堅持市場調節與政府調控相結合，實現糧食供求均衡

由于上述原因，當前糧食主產區不愿意發展糧食生產，而把農業發展的重點放在調整農業結構，發展高效的園藝和經濟作物，以獲取更高的經濟收入，單純依靠市場的力量不可能實現糧食供求平衡。根據現代公共管理理論，私人產品最好由私人部門提供，而公共產品一般應由公共部門負責提供。根據非競爭性和非排他性這一標準劃分，糧食商品本身應該屬于典型的私人產品；但糧食安全體系這一無形產品卻是具有明顯的公共產品屬性，并且可以說是純公共產品：糧食安全關系國計民生，糧食安全體系是國家安全體系的重要組成部分。政府對這一純公共產品的提供負有不可推卸的責任。因此，國家要從全局出發，制定宏觀政策積極引導，把“看不見的手”和“看得見的手”相結合，使宏觀調控與微觀搞活相統一，特別是通過財政政策，建立財政轉移支付的補償機制，用轉移支付手段支持糧食主產區，根據糧食主銷區調進糧食的多少，建立商品糧調銷補償基金，補償糧食主產區，增加糧食主產區的種糧積極性。

3 當前糧食主產區與主銷區糧食生產情況透視

我國糧食和農業主管部門一般將黑龍江、吉林、內蒙古、河南、江西、安徽、河北、遼寧、湖北、湖南、江蘇、山東、四川13個省區作為糧食主產區，主要依據是按其糧食產量、播種面積和提供的商品糧數量及其占全國的比重。據農業部種植業司2008年統計，13個省份的糧食種植面積占全國糧食種植面積的71.84%，產量占全國的75.50%[1]，提供了全國80%以上的商品糧[2]。糧食主產區為國家糧食安全做出了巨大貢獻。糧食主銷區是指糧食產需缺口較大的省份，包括北京、天津、上海、浙江、福建、廣東以及海南7個省市。

3.1 糧食主產區糧食生產情況

改革開放以來，糧食主產區的變化呈現出“南退北進”的態勢。南方糧食生產在全國的比重逐步下降，北方糧食呈現增長趨勢，全國糧食中心逐步北移，同時中部地區的糧食產量占全國的比重提高，東北地區和黃淮地區共同形成了全國糧食增長中心，糧食的增長主要靠小麥和玉米。2011年全國13個糧食主產區糧食產量、面積和人均占有量如表1所示。

根據2011年的統計數據，這13個糧食主產區糧食產量占全國的76.017%，糧食作物播種面積占全國的71.541%，2011年全國人均糧食占有量為426.36kg。13個糧食主產區的人均糧食占有量存在明顯差異，本文采用每個省份的人均糧食占有量與全國人均糧食占有量的比值來反映實際的糧食商品率，用R表示，即R大于1，說明該省糧食除了滿足本省需求外，還有糧食外調，是糧食調出省，且R越大，說明該省調出糧食越多，對國家糧食安全做的貢獻越大；R小于1，說明該省糧食不能滿足本省需求，需要糧食調入，是糧食調入省，且R越小，說明該省調入糧食越多。從表1可以看出，這13個糧食主產區之間糧食商品率存在顯著差異，R明顯大于1的省份有5個，包括黑龍江、吉林、內蒙古、河南、安徽，說明這5個產區是我國糧食的主要調出省；R略大于1的省份有5個，包括遼寧、山東、江西、湖南、河北，說明這5個產區糧食略有盈余；R小于1的省份有3個，包括江蘇、湖北、四川，說明這3個產區滑入了糧食短缺區，尚需糧食調入。

表1 2011 年全國13個糧食主產區糧食產量、面積和人均占有量情況

3.2 糧食主銷區糧食生產情況

我國糧食和農業主管部門一般把北京、天津、上海、浙江、福建、廣東以及海南7個省市作為糧食主銷區。改革開放以來，隨著工業化、城鎮化的加速推進，糧食主銷區大量的良田轉為工業和城鎮建設用地，在加上種糧比較效益低下，糧食主銷區農戶紛紛轉向外向型農業和高效經濟作物的發展，使這些地區的耕地面積和糧食種植面積出現了“雙減少”態勢，糧食產量大幅下降。2011年全國7個糧食主銷區糧食產量、面積和人均占有量如表2所示。

根據2011年的統計數據，這7個省區糧食產量占全國的比重不到6%，糧食作物播種面積占全國的比重為5.561%。主銷區人均糧食占有量遠遠低于全國人均糧食占有量，R值遠遠低于1，除海南省以外，其余6省區R值都不到0.5，說明主銷區糧食產需缺口很大，需要大量調入糧食，確保主銷區糧食安全壓力較大，而且，隨著城市化進程中耕地的減少和流動人口的增加，R值仍有繼續下降的趨勢。

由表1、表2可以看出，糧食增產在不同的省份出現了較大的差別，糧食主產區中能夠大量調出糧食的省份僅剩下黑龍江、吉林、內蒙古、河南、安徽5個省區，遼寧、山東、江西、湖南、河北5個省份糧食略有盈余，江蘇、湖北、四川則滑入了糧食短缺區；糧食主銷區的7個省市糧食產需缺口很大，確保主銷區糧食安全任重道遠。

表2 2011 年全國7個糧食主銷區糧食產量、面積和人均占有量情況

4 當前糧食主產區與主銷區利益機制失衡的根源

當前，由于種糧比較效益低下、工農業產品價格剪刀差、糧食主產區和主銷區的糧食補貼標準倒掛等原因，致使糧食主產區與主銷區利益機制失衡。

4.1 工農業產品價格剪刀差是糧食主產區利益機制失衡的主要原因

工農業產品價格剪刀差，是指農產品價格低于其價值，工業品價格高于其價值，兩者之間的差距稱之為剪刀差。當前，我國工農業產品價格剪刀差，在糧食主產區與主銷區利益差別擴大更為顯著。這種剪刀差主要體現在以下三個方面。一是糧食價格與農業生產資料價格、農村工業消費品價格的剪刀差。糧食價格的上升速度遠遠低于工業品價格的上升速度，將使糧食價格相對越來越低，而工業品價格相對越來越高。一方面，將導致農民用等量的糧食所能換來的工業品越來越少；另一方面，農業生產資料（農藥、化肥、農具等）也是工業品，農業生產資料價格上漲快于糧食價格上漲，使糧食的生產成本越來越高[3]。糧食主產區因糧食低價而利益受損害，糧食主銷區作為沿海發達地區從農業生產資料和工業消費品高價中獲得較多利益。二是糧食主產區初加工的糧食產品價格與主銷區精加工糧食產品價格的剪刀差。這種剪刀差使糧食主銷區利用糧食主產區提供的廉價糧食原料或半成品，通過先進精細的加工而獲得較多的利潤。三是糧食主產區出售商品糧承擔了巨額的流通費用與主銷區以半行政半市場價格獲得商品糧的剪刀差[4]。

4.2 糧食補貼資金來源不合理是糧食主產區與主銷區利益機制失衡的政策原因

糧食直接補貼資金主要來源于糧食風險基金。糧食風險基金是1994年建立的。1998年起糧食風險基金按照中央政府和地方政府1∶1.5承擔，缺口部分按照1∶1分擔。糧食主產區提供了我國商品糧食的80%[5]。在這樣的直接補貼資金來源結構下，糧食主產區生產的糧食多，對我國糧食做出的貢獻越大，其地方政府承擔的補貼資金負擔也就越重；而糧食主銷區生產糧食較少，對我國糧食安全貢獻小，其地方政府承擔的補貼負擔也小。但糧食主產區承擔的補貼資金在糧食外調時就轉移到了銷區。所以，目前的糧食補貼資金來源政策造成了糧食主產區承擔了糧食主銷區的糧食安全成本現象，糧食主產區的糧食補貼外溢到了糧食注銷區。這也是糧食主產區地方政府抓糧積極性不高的根源所在。

4.3 糧食“省長負責制”是糧食主產區與主銷區利益機制失衡的重要原因

1994年，為緩解當時緊張的糧食供求局勢，國家出臺了糧食生產的省長負責制，要求各省、市、區政府一把手要確保本轄區的糧食生產和供應。糧食省長負責制至今仍在繼續沿用。2004年國務院頒布的《糧食流通管理條例》第六條規定：“省、自治區、直轄市人民政府在國家宏觀調控下，按照糧食省長負責制的要求，負責本地區糧食的總量平衡和地方儲備糧的管理。”毋庸置疑，糧食省長負責制在促進糧食生產、改善供求狀況等方面，的確起到了一定的積極作用，也減輕了中央政府在全國糧食供求平衡方面的壓力。但在糧食省長負責制這一強制制度安排下，糧食主銷區政府高度重視本轄區的糧食生產和供應。糧食主銷區政府憑借充足的財政力量給予轄區農民比主產區多出數倍的糧食直接補貼，以確保本轄區的糧食生產和供應。但這違背了產業發展比較優勢原則，增大了國家糧食安全成本，由此使得不應多生產糧食的主銷區用更多的機會成本來多生產糧食，減少對主產區的糧食需求，從而還會損害糧食主產區農民的利益。

5 建立糧食主產區與主銷區利益平衡機制

建立糧食主產區和主銷區利益平衡機制是新形勢下實現糧食供求平衡、確保糧食安全的現實之旅。要遵循“誰受益誰補償”的原則，充分運用中央縱向與地方橫向兩級財政轉移支付手段，著力解決好各環節利益分配，逐級建立產銷雙方利益補償、共享與風險共擔、分流的運作機制，實施糧食主銷區用“財政轉移支付換取糧食安全”的戰略。從糧食主銷區籌集部分資金支持糧食主產區的糧食生產，切實提高糧食主產區政府抓糧、廣大農民種糧的積極性，提高糧食主產區糧食的生產供給能力，特提出如下建議：

5.1 調整糧食主產區糧食風險基金承擔的比例

國家應繼續在全國范圍內建立糧食風險基金，對糧食主產區內消費的糧食，其補貼資金按照中央政府和地方政府1∶1.5承擔，缺口部分按照1∶1；對糧食主產區調出的糧食，其補貼資金要取消糧食主產區的地方財政糧食風險基金的配套部分，使調出的糧食補貼資金全額由中央財政或糧食主銷區地方政府承擔。以此加大中央對糧食主產區的財政轉移支付力度，解決“產糧越多，包袱越重”的財政反差。糧食主產區可以用這部分資金彌補地方財政困難，把這部分資金“打包”使用，加強糧食主產區農田基礎設施建設，或者為種糧農戶統一免費提供耕作、播種、收獲服務，提高糧食主產區糧食的生產供給能力，降低種糧農戶生產成本，提供農戶種糧積極性。

5.2 在糧食主銷區征收庇古稅，建立糧食安全基金

庇古稅就是通過對產生負外部性的生產者征收稅收或對產生正外部性的生產者給予補貼，從而使得外部性內在化的修正性稅。由于糧食生產具有強烈的正外部性，對生產者應給予補貼。因此，在糧食主銷區征收庇古稅，凡是消費糧食的行為，都要按照一定比例征收庇古稅，形成糧食安全基金，直接由銷區政府轉移給產區政府，產區政府完全轉移給廣大種糧農戶，任何單位和個人任何時候不得以任何理由挪用糧食安全基金，并把糧食安全基金的使用情況和使用效果納入干部政績考核體系，實行一票否決制，甚至追究相關責任人的法律責任。以此使糧食安全基金真正起到確保糧食安全的作用。

5.3 合理確定糧食主銷區對主銷區補償的額度

糧食主產區存在嚴重利益外溢，而受益者正是主銷區，即糧食主產區的糧食生產沒有獲得合理的回報，卻保障了主銷區的糧食供應與安全。因此，如果糧食主產區的利益外溢長期得不到補償,必然會減少糧食生產，進而危及主銷區糧食安全。當前，糧食主產區萎縮就是佐證。因此，按照受益原則,主銷區采取一定方式對主產區進行利益補償是合理的。其補償額度可按如下兩種方法計算：

（1）按糧食主銷區與主產區的人口計算。假設B省為糧食主銷區，A省為糧食主產區。其人口分別為NA和NB（計算各個省區的人口時，只要在該省居住時間超過3個月就算作該省人口），年人均糧食消費量為qkg，A省的糧食產量為QAkg，B省的糧食產量為 QBkg，且 NA×q＜QA，NB×q＞QB，生產每 kg 糧食需要補貼資金s元，

當A省與B省的糧食產量剛好滿足兩省的糧食消費需求，則有：

由（1）得 B省從 A省調進的糧食量為（NB×q－QB）kg 或者(QA－NA×q)kg

B省補償A省的糧食補貼資金應為（NB×q－QB）s元或者(QA－NA×q)s元；

當A省為特大糧食主產區，其生產的糧食除滿足本省需求外，還滿足糧食主銷區B省、C省、D省……等省的糧食消費需求，則有：

由（2）得 B省從 A省調進的糧食量為（NB×q－QB）kg 或者(QA－NA×q)×[NB÷(NB+NC＋……)]kg

B省補償A省的糧食補貼資金應為（NB×q－QB）s元或者(QA－NA×q)×[NB÷(NB+NC＋……)]s元

當B省為特大糧食主銷區，其消費的糧食除來自A省外，還來自于主產區B省、C省、D省……等省的糧食生產，則有：

由（3）得 B省從 A省調進的糧食量為（NB×q－QB）kg 或者(QA－NA×q+QC－NC×q+QD－ND×q＋……)]kg

B省補償A省的糧食補貼資金應為（NB×q－QB）×[(QA－NA×q)÷(QA－NA×q+QC－NC×q+QD－ND×q＋……)]s元或者(QA－NA×q)s元。

（2）按糧食主銷區與主產區的播種面積計算。假設B省為糧食主銷區，A省為糧食主產區。其播種面積分別為MA和MB，且MA＞MB，單位面積平均糧食產量為qkg，A省的糧食消費量為QAkg，B省的糧食消費量為 QBkg，且 MA×q＜QA，MB×q＞QB，生產每 kg 糧食需要補貼資金s元，

當A省與B省的糧食產量剛好滿足兩省的糧食消費需求，則有：

由（4）得 B 省從 A 省調進的糧食量為（QB－MB×q）kg或者(MA×q－QA)kg

B省補償A省的糧食補貼資金應為（QB－MB×q）s元或者(MA×q－QA)s元；

當A省為特大糧食主產區，其生產的糧食除滿足本省需求外，還滿足糧食主銷區B省、C省、D省……等省的糧食消費需求，則有：

由（5）得 B 省從 A 省調進的糧食量為（QB－MB×q）kg或者(MA×q－QA)×[（QB－MB×q）÷(QB－MB×q+QCMC×q＋……)]kg

B省補償A省的糧食補貼資金應為（QB－MB×q）s元或者(MA×q－QA)×[（QB－MB×q）÷(QB－MB×q+QCMC×q＋……)]s元

當B省為特大糧食主銷區，其消費的糧食除來自A省外，還來自于主產區C省、D省……等省的糧食生產，則有：

由（6）得B省從A省調進的糧食量為（MA×q－QA）kg或者(QB－MB×q)×[（MA×q－QA）÷(MA×q－QA+MC×q－QC＋……)]kg

B省補償A省的糧食補貼資金應為（MA×q－QA）s元或者(QB－MB×q)×[（MA×q－QA）÷(MA×q－QA+MC×q－QC＋……)]s元。

6 結語

農業是國民經濟的命脈，糧食安全是國家安全的基礎。發展糧食生產，既要調動糧食主產區的積極性，同時又要調動糧食主銷區的積極性。當前，糧食主產區和主銷區都在加快發展，糧食主產區充分發揮區位優勢，認真落實強農惠農政策，農業基礎設施不斷加強，農業綜合生產能力明顯提高；糧食主銷區工業化、城鎮化步伐不斷加快，經濟社會發展取得長足進步。但由于農業的弱質性、工農業產品價格剪刀差、糧食風險基金承擔比例及糧食“省長負責制”等因素造成糧食主產區利益外溢，糧食主產區與主銷區利益補償機制不協調。單純依靠市場調節糧食生產難以實現國內糧食供求均衡。必須堅持市場調節與政府調控相結合，通過調整糧食風險基金分擔比例、在主銷區征收庇古稅建立糧食安全基金等措施，建立糧食主銷區對主產區的直接財政轉移支付制度，加大對糧食主產區農民種糧補貼的力度，間接提高種糧效益，讓農民種糧有利可得；同時扭轉糧食主產區政府“調出糧食越多，財政包袱越重”的尷尬局面。從而提高主產區政府抓糧的積極性，為確保糧食主銷區糧食安全與主要農產品有效供給奠定基礎。

[1]顧莉麗，郭慶海.中國糧食主產區的演變與發展研究[J].農業經濟問題，2011(8):5.

[2]尹成杰.糧安天下——全球糧食危機與中國糧食安全[M].北京：中國經濟出版社,2009:346.

[3]肖國安.工農產品價格剪刀差實證分析及農產品補貼政策研究[J].經濟學動態,2004(8):22.

[4]陳文科，劉田喜.以統籌區域發展思路解決糧食主產區萎縮問題[J].中國黨政干部論壇，2004(7):27.

[5]梁世夫.糧食安全背景下直接補貼政策的改進問題[J].農業經濟問題,2005(4):7.