“預算的實質是要控制政府的行為”

采寫/張克

“預算的實質是要控制政府的行為”

采寫/張克

專訪北京大學法學院劉劍文教授

專家訪談

劉劍文：北京大學法學院教授、博士生導師，北京大學財經法研究中心主任、中國法學會財稅法學研究會會長，世界稅法協會（ITLA）主席、曾擔任全國人大財經委委托項目《中華人民共和國稅收基本法》起草組組長，為第十屆全國人大常委會委員主講《我國的稅收法律制度》專題講座。

檢察風云：預算之于一個國家的重要性何在？

劉劍文：我認為歸根結底，預算制度是一個國家對外的形象，是國家軟實力的體現。它涉及干群的關系，涉及分配的問題，涉及社會的方方面面。一個民主的國家，一個法治的國家，預算制度一定是非常發達的。一個不受預算制約的政府是一個危險的政府，是一個不安全的政府。我們的國家、我們的政府也特別關注預算問題，和諧政府需要有預算法的體現。預算制度的發展使西方再也沒有走上集權之路。英國大憲章以后，國王將預算權力交給了議會，賦予了議會對預算收支的監督權。預算法就是要控制權力的濫用。我們現在存在的問題就是政府權力過大，應當進行限制，因此應加強對預算法重要性的認識。

檢察風云：預算法修改之路已經走過了十年，我們究竟需要一部怎樣的預算法？

劉劍文：預算法有兩大類型，這與我們對預算的認識有關系，一種是國家預算，一種是公共預算。

國家預算是與計劃經濟相匹配的，而公共預算是與市場經濟相匹配的。國家預算強調的是財政的積極性問題，強調的是對外的國防、對內的建設問題。而公共預算更多的是強調民生問題，像教育、醫療、環保。我們對《預算法》進行修改究竟采取哪種方式，其中的關鍵是理念問題。預算法既是政府治理社會，同時也是社會治理政府，其中國家預算更強調的是國家治理社會，而公共預算則更強調社會治理政府，預算法應是兩者的有機結合。國家預算強調預算的階級性，公共預算強調預算的公共性，亦即是取眾人之長、為眾人辦事。

由此，國家預算與公共預算在最終目的上是不一樣的，公共預算強調的是公共預算社會利益最大化；在實現手段上也是不一樣的，公共預算強調的是民主財政、法治財政。因此，在修改《預算法》前，明確我們究竟需要怎樣的預算法至關重要。十屆、十一屆人大常委會都將《預算法》的修改納入計劃，但是修訂進程卻一拖再拖，究其原因是因為預算法直接控制、監督、管理著政府的行為，核心是監督政府，因而主要阻力來自于政府。

預算是政府的錢袋子，還是納稅人的錢袋子？我認為這個錢袋子應當是多元的錢袋子。在預算的收入、預算的支出、預算的管理這三個方面我們都要體現民主、體現法治。在預算收入方面如何體現合法、合憲；在預算支出方面如何體現支出的公開、公平、公正；在預算管理方面，如何貫徹有規、有序，這是我們要達到的目的，要強調納稅人對政府的監督、強調預算的公開、強調人民對政府的監督。我國現行的《預算法》是計劃經濟的產物，制定時向市場經濟的轉型才剛剛開始。1994年全國的稅收收入只有5千億，到2010年已經超過了8萬億，國家收入的背后是千千萬萬的納稅人，該收入應如何有效控制？在當今日益突出的社會矛盾中，存在的一個重要問題就是收入分配不公，收入差距過大，官員腐敗問題嚴重。所以說，《預算法》的修改亦應當關注這樣的現實。

檢察風云：我國目前的預算法以及預算制度存在哪些不足？

劉劍文：新中國成立以來，我國只有兩項工程是提請全國人大審議通過的，一是1956年黃河規劃和三門峽水電站建設項目；二是1992年三峽工程建設項目。而南水北調工程其投資總額達3500億元，建設工期30年；國家大劇院50億元的預算，都未提交全國人大審議批準。這不能不說是對公民在重大財政事項的決定權方面的剝奪。由選舉產生的人民代表所討論的重大財政問題，應當是微觀的、透明的、具體的，對納稅人和所有公民鄭重負責的，而不只是理論上的、宏觀的、抽象的。

此外，根據《預算法實施條例》規定，我國復式預算體系包括政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算。但十余年過去了，國有資產經營預算和社會保障預算始終未曾建立，雖然國有資本經營預算的編制已經在中央層面展開，但圍繞著預算編制權和審批程序以及銜接問題的爭議，實際上也反映在國有資產監管與收益問題上，究竟公民享有多少知情權和決定權。而頻頻發生的社?；鹋灿谩D占案件，實際上也反映了社保基金行政管理和投資運營缺乏民主化的制度缺陷。相比較預算作為對政府行政行為的事前監督，審計則作為一種事后監督彌補前者一的不足，但審計也只能在有限的范圍內發揮一定的作用。

檢察風云：在發達國家，立法機構往往對預算方案進行激烈的博弈，公眾也給予高度關注。應如何理解公共財政與預算之間的關系？

劉劍文：從預算與財政的關系看，預算是公共財政的運行機制或基本制度框架。預算是制度意義上的財政。滿足公共需要是財政最根本的目的，這需要建立一個能夠保證達到上述目的和要求的公共運作機制。而財政運作機制的公共性，決定著財政對于公共需要的滿足程度、財政活動范圍是否合適以及財政效率高低。在行為與操作的意義上，具有決定作用的是財政制度或運行機制，其實質是國家如何運用公共權力，依據何種規則運用公共權力進行資源配置。正是公共權力的運作規則決定了不同的財政制度。由公共財政法治性所決定，預算必須遵循法定原則。與此同時，只有當政府預算以法律方式通過并以法律加以約束，預算才能夠起到約束政府財政收支活動的作用。因此，預算制度的產生反映了公共財政的社會需要。

預算制度作為現代憲政國家的財政體系的核心制度，與生俱來地追求民主、法治等基本價值。從歷史上看，公共財政的產生與預算制度的產生是同一個歷史過程，預算制度孕育造就了公共財政?，F代意義的政府預算代議機構控制是控制政府行為的工具，它的產生和發展與議會政治的產生和發展、與市場經濟的產生和發展也是同一歷史過程。納稅人通過代議機構對政府的制衡機制進行監督，政府必須編制預算并經代議機構批準付諸實施。預算制度不但對財政具有嚴密的控制，且形成指導、監督及批評一切行政活動的最有效工具，以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益，并用法律保障私人財產權不受政府權力擴張的侵害。在制度和運行機制上，預算若由納稅人的代議機關控制，此時的財政必定是公共決策、公開透明的財政。

其實，建立公共財政的基本框架，就是要構造公共財政的運行機制，即現代預算制度。對于公共財政而言，是先有預算，后有財政活動。財政活動不允許超出預算邊界。改革后的預算制度，政府的諸多行為將置于公眾的視野之下，對于建設一個廉潔、高效的政府起到了重要的推動作用；同時，在和諧社會的理念下，有利于緩和政府與納稅人之間的對立關系，為政府行為獲得更多的納稅人支持，有助于政府政策的貫徹和執行。

檢察風云：普遍存在的預算外資金多年來遭受詬病，應如何評價？在制度設計上是否有必要將預算外資金納入預算范圍，從而保證公共資源不被濫用？

劉劍文：客觀地說，預算外資金制度作為對一定時期內財政體制的補充，有其存在的合理性，起到了一定的積極作用。

預算外資金的正面效應，主要表現在以下幾方面：第一，極大地調動了地方、部門和企事業單位增收節支的積極性，緩解了預算資金的供求矛盾，一定程度地減輕了財政負擔；第二，預算外資金專款專用的特點有力地保障了各種專項事業的發展和國家重點支出；第三，減少了統收統支體制下“上繳下撥”的繁瑣手續，簡化了財政管理；第四，中國財政體制中長期存在的“財權與事權不匹配”決定了預算外資金的取得有助于維持地方政府的正常運轉。

馬寅初先生曾說，“一個制度，尤其是財政制度，凡能適應環境之需要者，就是好制度”。要回答是否應該對預算外資金制度進行改革以及改革走向何方這一問題，首先必須思考的是預算外資金是否能夠適應中國當前的發展環境，并能實現利大于弊的效果。

毋庸置疑，將預算外資金納入預算法界定的預算范圍是大勢所趨，盡管預算外資金制度在特定時期有其合理和可取之處，但其在中國建設市場經濟及公共財政體制的背景下，弊端日益凸顯。同時，將全部政府收支納入政府預算，是當今各國的基本經驗也是立足于中國基本國情的選擇。但是制度的改革往往“牽一發而動全身”，預算外資金制度往往與其現有政治經濟體制、市場經濟完善程度、財政管理制度的水平乃至觀念上的認知相關。片面地只從預算外資金具體規制措施入手，改革往往達不到預期的效果。中國預算外資金的形成是一個政治、經濟、文化等綜合因素長期作用的結果。因此，預算范圍外資金規范化過程應該是一個漸進過程。在這個過程中，首先，應加強對預算外資金產生的經濟、法律以及治理的合理性進行判斷；其次，應通過法律建立合理的治理框架，憑借法律的穩定性和權威性保證改革的順利展開。此外，為充分發揮法律效力，我們應當注意到預算外資金制度的規制必然觸動原有的利益格局，如何在相關利益主體間（如財政部門和相關業務部門、中央與地方之間、公民權利與國家權力之間）實現利益的平衡以保證改革的可操作性值得深思。

檢察風云：對于《預算法》修改以及中國預算管理制度的完善有何建議？

劉劍文：第一，實現預算法治化。要實現政府財政的法治化，就必須以政府預算的法治化為基本途徑和手段。在民主國家，議會對政府制約的主要機制是控制預算。政府的任何一項活動都需要相應的財政支出，預算恰好以計劃形式對每一筆政府支出作了直接的規定和安排，直接和具體的規定約束著政府行為。而議會對預算草案逐條逐款的審議修訂和通過的過程，就是市場和公民對政府各項具體施政活動的審議與批準過程。社會公眾和議會對預算執行情況的檢查和監督，意味著市場對政府行政狀況的檢查監督。預算就成為政府依法行政的直接依據和基本途徑。在預算制度的規范與約束下，國家財政的根本權限轉移到了納稅人手中，納稅人通過議會掌握了政府及政府財政行為的決定權和監督權。

第二，合理配置人大預算權。雖然我國《預算法》規定了預算草案由行政部門編制，由人大審批，但沒有明確人大是否享有預算草案的修正權，以及政府是否享有對預算審批的制衡權。從預算管理的實踐來看，人大實際上只能就預算草案的同意與否行使審批權，政府對人大審批通過的預算也必須執行，即使預算被否決或久拖不決也缺乏相應的制衡機制。這就要求在修改預算法時明確規定人大對預算草案的修正權以及政府相應的制衡權，在預算的編制和審議中擴大民主的范圍，增強人民代表審議的作用。

第三，堅持預算法定原則。在預算法的制定與實施時要全面貫徹預算法定原則，包括預算主體權利(權力)法定、預算主體義務法定、預算程序法定和預算責任法定；完善預算制度，保障憲法，控制公共權力，防止權力濫用，保障公民權利和經濟的自由發展等功能的有效發揮。此外，要強化全民的國家預算法律意識。

第四，強化預算監督。在我國，為強化人大對政府監督職能，有必要推進政府預算報告制度改革。預算案要反映大多數人的意愿，實現公共支出與合理稅收負擔均衡，最重要的在于必須為預算的民主決策和監督提供制度保障，同時，也要加強社會公眾、新聞媒體對國家預算的監督。通過建立起人大、審計、公眾、媒體等全面的監督體系，真正實現對國家財政預算的防腐功能。