我國應對氣候變化低碳發展的目標和政策

何建坤

我國當前經濟社會發展既面臨資源環境日趨強化的制約，也面臨全球應對氣候變化的挑戰，走綠色低碳的發展路徑，是我國統籌國內國際形勢，實現經濟社會發展與資源環境相協調和可持續發展的根本途徑和戰略選擇。

一、我國應對氣候變化面臨的形勢

我國當前應對氣候變化低碳發展面臨的形勢日益緊迫。從國際上看，今年6月份在巴西里約熱內盧舉行了聯合國可持續發展大會（又稱“里約+20”峰會），其主題是“在可持續發展和消除貧困框架下發展綠色經濟”，體現了全球可持續發展面臨的新形勢。會議強調以綠色經濟的發展路徑，統籌可持續發展三個層面，即經濟發展、社會進步、環境保護之間的關系，在可持續發展框架下應對以氣候變化為代表的全球環境問題的挑戰。并呼吁世界各國采取雄心勃勃的緊急行動，加大溫室氣體減排力度，彌補當前各國減排承諾與實現控制全球溫升不超過2℃的減排路徑之間的缺口。據測算，這一缺口到2020年將高達50～100億tCO2。因此，應對氣候變化已成為全球可持續發展的重要領域。去年底德班氣候大會啟動的增強減排力度的“德班平臺”談判，將確定2020年后全球減排的制度框架，并討論2020年前各國如何開展增強減排力度的行動，發達國家力推建立適用于所有國家統一的減排框架，“共同但有區別的責任”原則受到挑戰。我國作為排放大國的地位突出，面臨空前減排壓力。另一方面，歐盟等國家力推全球排放到2020年達到峰值，2050年比1990年至少減半的長期減排目標，這將極大壓縮未來全球排放空間，2020年后排放空間不足可能成為我國經濟社會發展的剛性制約因素。我國不可能再沿襲發達國家以高碳排放為特征的現代化模式，迫切需要盡早和盡快向低碳發展轉型。

從國內看，我國當前經濟社會發展也面臨日益強化的資源和環境制約。雖然我國在節能減排方面已付出巨大努力，也取得顯著成效，但由于經濟的快速增長，能源消費和CO2排放總量大、增長快的趨勢仍難以改變。從1990到2011年，我國GDP增長8.0倍，單位GDP的能源強度下降56%，CO2強度下降58%，而同期發達國家GDP的CO2強度下降的幅度只有約35%，世界平均水平約15%。但同期我國CO2排放總量也增長到3.4倍，而世界只增長50%。2011年我國煤炭產量已達35億噸，超出了科學產能的供應能力。石油對外依存度已達56%，超出了美國石油進口的比例。能源總消費量達34.78億tce，約占世界的20%，而我國GDP總量只占世界10%左右，單位GDP能耗是發達國家的3～4倍，我國實現低碳發展的任務比發達國家更為艱巨。我國化石能源消費的CO2排放接近全球的1/4，人均CO2排放達5.8噸，已接近某些歐洲國家的水平。由于化石能源生產和消費產生的常規污染物排放和生態環境問題也難以得到根本遏制。當前這種資源依賴型、粗放擴張的高碳發展方式已難以為繼。加快經濟發展方式轉變，走上科技創新型、內涵提高的綠色低碳發展路徑，既是世界應對全球氣候變化的變革趨勢，也是我國突破資源環境的瓶頸性制約、保障能源供給安全、實現可持續發展的內在需求和戰略選擇。

二、我國實現低碳發展的中長期目標和戰略

我國低碳發展面臨緊迫形勢，需要統籌國內可持續發展與國際應對氣候變化兩個大局，制定中長期發展目標和相應能源戰略，超前部署，協調應對。

較大幅度地降低單位GDP的能源強度和CO2排放強度，是我國中近期應對氣候變化與減緩CO2排放的主要目標和著力點。我國2009年底在哥本哈根氣候大會上，提出了2020年單位GDP的CO2強度比2005年下降40～45%的自主承諾目標。與之相應，國內制定了“十一五”期間單位GDP能源強度下降20%左右的約束性目標，實際下降了19.1%，再加上能源結構變化因素，相應GDP的CO2強度下降約21%。“十二五”期間又制定了單位GDP能源強度下降16%和CO2強度下降17%的約束性目標，此目標完成后，“十三五”只要GDP的CO2強度再下降15～16%，到2020年單位GDP的CO2強度比2005年下降幅度即可實現45%的目標高限值。

從中長期來看，隨著我國CO2排放總量的增加和國力的增強，必須考慮實施CO2排放的總量控制，研究和制定CO2排放達到峰值并進一步減排的目標和戰略。從國際氣候變化談判來看，全球和國別CO2排放峰值問題也日益成為國際社會關注的焦點，也將成為“德班平臺”談判的熱點問題之一。我國在對外堅持“共同但有區別的責任”原則和“公平獲得可持續發展”的理念和立場，努力爭取合理的碳排放空間的同時，對內也必須加強部署，開展行動。制定中長期CO2排放達峰值并進一步減排的目標和戰略，加快發展方式的低碳轉型，可使我國更好地適應國內可持續發展和全球應對氣候變化國際合作行動的緊迫要求。

我國目前尚處于工業化和城市快速發展階段，未來能源需求和CO2排放仍會呈持續增長的趨勢，但增長速度、規模和結構有很大不確定性，這將取決于未來發展方式的選擇和節能與減緩CO2排放政策和措施的實施力度。國內多家機構的研究表明，按當前的發展趨勢和政策（即基準情景），化石能源消費的CO2排放達峰值時間要到2040～2050年或之后。如采取比當前更強有力的節能減排和能源替代政策，并在2020年后開始工業規模應用CO2捕集和埋存技術（CCS），CO2排放到2030年前后有可能達到峰值。

到2030年左右，我國工業化階段和城市化階段基本完成（城市化率約65%），經濟發展趨于內涵式提高，增速放緩，能源消費增長緩慢，新增能源需求將由發展新能源和可再生能源滿足，化石能源消費趨于穩定或有所下降。在此情況下，單位GDP的CO2排放強度的年下降率有可能大于GDP的年增長率，即可實現CO2排放的峰值。據中國工程院和清華大學等單位的研究表明，到2030年，GDP年增長率保持在4～5%左右，非化石能源比重達20～25%，且以年均8%左右的速度增長，能源消費彈性不大于0.4，能源總需求年增長率可控制在1.5%左右，在此情況下，能源需求的增長可主要依靠發展非化石能源滿足，CO2排放可以達到峰值。但未來發展有很大不確定性，關鍵取決于我國是否能順利實現發展方式的根本性轉變，取決于先進能源技術創新和產業化的速度和規模。因此，研究并確立2030年前后CO2排放達峰值的目標，并將峰值排放量控制在100～110億tCO2左右，進行前瞻性部署，有利于促進發展方式的根本性轉變，走上綠色、低碳發展路徑。

為實現CO2排放達峰值目標，需制定相應的中長期能源戰略。在當前資源環境制約日趨強化、CO2減排日益緊迫的形勢下，制定中長期能源戰略要從傳統能源戰略只考慮能源供應側滿足需求轉變為要同時引導需求，強化節能，合理控制能源消費量的增長，需要研究和實施2020年和2030年能源消費總量和CO2排放總量的控制目標。如果2030年CO2排放達峰值并控制總排放量在100～110億噸，在屆時非化石能源比重超過20%，天然氣比重達10%以上的情況下，相應的能源消費總量需控制在55～60億tce，今后19年間能源消費的年增長率只有2.2～2.8%，較之1990～2011年的6.2%的增長率，需要大幅度回落，這既需要更強有力的節能政策和措施，也需要把今后19年平均GDP增速控制在7%以內的合理較高水平，并將能源消費彈性平均控制在0.4以下，從而為實現CO2排放達峰值奠定基礎。

中長期能源戰略要加快能源結構的低碳化，在保障能源供應同時，減少CO2排放。實現全球控制溫升不超過2℃目標，到本世紀末全球必須實現近零排放，因此必須逐步建立并形成以新能源和可再生能源為主體的可持續能源體系。化石能源消費比重將持續大幅減少，而且必須同時采用CO2捕集和埋存（CCS）技術。因此需要大力發展水電、風電、太陽能發電、核電、生物燃料等新能源和可再生能源技術，加強天然氣、頁巖氣、煤層氣等低碳能源的開發利用，有效降低能源構成的含碳率。我國已制定到2020年非化石能源的比重達15%的目標，屆時其年供應量將超過7億tce，接近日本的能源消費總量。到2030年，非化石能源比重可達20～25%，年供應量將超過10億tce，成為與煤炭、石油和天然氣并列的在役主力能源。屆時煤炭消費量可達到峰值，峰值需求量爭取控制在40億噸左右，使其生產量可控制在與資源環境相協調的科學產能范圍內。到2050年，新能源和可再生能源、石油和天然氣、煤炭的比重大約可各占1/3左右，單位能源消費的CO2排放因子可比2005年下降1/3以上，再加上CO2捕集和埋存技術較大規模的應用，屆時的CO2排放總量將顯著低于峰值排放水平，甚至顯著低于當前的排放水平，并為本世紀下半葉建成以新能源和可再生能源為主體的可持續能源體系，逐漸趨于近零排放奠定堅實的基礎。

三、我國促進低碳發展的政策和措施

我國當前實現綠色低碳發展的核心是建設以低碳排放為特征的產業體系和消費方式，促進經濟發展方式的根本性轉變。包括加快產業結構的戰略性調整，大力發展戰略性新興產業和現代服務業，限制“兩高一資”型產品出口和產能擴張，促進結構節能；提高能源轉換和利用效率，加強先進能效技術和新能源技術的研發和應用，促進傳統產業技術升級，產品向價值鏈高端發展，推進技術節能；大力發展新能源和可再生能源，積極開發利用天然氣、頁巖氣，煤層氣等低碳能源，降低能源構成中的含碳率；引導社會消費方式轉變，加強公眾自覺參與，樹立健康文明的消費理念，倡導綠色低碳的出行方式和居住方式，促進低碳社會的建設。當前，首要是要把資源依賴型、粗放擴張的發展方式轉變為技術創新型、內涵提高的發展模式上來，由過分重視GDP增長的數量轉變為更加注重經濟增長的質量和效益，由模仿和追趕發達國家的高碳發展路線轉變到以技術創新為支撐的綠色低碳發展路徑。

要轉變發展方式，就必須改變當前經濟發展過多地依賴增加投資和擴大出口為驅動的增長方式，要注重發揮國內最終消費對經濟增長的拉動作用。2008年我國資本形成占GDP的比重為43%，而世界投資率較高的中等發達國家的平均水平也只有30%，我國家庭最終消費的比重占GDP的37%，而中等發達國家也高達50%。我國為生產出口產品在國內消耗的能源約占全國總能源消費量的1/4。改變投資驅動型和出口導向型的增長方式，擴大最終消費的拉動作用，有利于降低對鋼鐵、水泥等高耗能投資品的需求增長，有利于促進產業結構的調整，從而有利于減緩能源需求和CO2排放的增長。據測算，投資占GDP比重下降一個百分點，相應消費上升一個百分點，GDP的能源強度將相應下降0.45個百分點。我國當前第二產業占GDP中的比重高達47%，已達到或超過發達國家工業化階段的峰值。鋼鐵、水泥、家電等產量也達世界產量的半數左右，存在調整產業結構、降低GDP能源強度的空間和潛力。據測算，工業在GDP中比重下降一個百分點，而服務業的比重上升一個百分點，相應GDP能源強度也將下降約一個百分點。因此，要努力改變當前以基礎設施建設和重化工業產能擴張作為經濟增長主要驅動因素的趨勢，要著眼于科技創新和戰略性新興產業的發展，要把當前發達國家金融危機導致我國制造業產品出口下滑的形勢作為調整產業結構和出口產品結構，進行產業升級的重要機遇，采取有效措施，加快向低碳發展路徑轉型。

實現向低碳發展轉型的目標，需要建立強有力的法律、法規和政策保障體系及實施運行機制。我國已適時修訂了《可再生能源法》、《節能法》，頒布了一系列促進節能和低碳發展的法規和政策，各級政府都實施了節能減排目標責任制，加強了節能和可再生能源發展的財稅金融政策支持力度，開展了“五省八市”低碳發展試點。特別是在“五市二省”開展了碳排放交易試點，探索利用市場機制促進節能和減緩CO2排放目標的實現。當前要進一步以節能減排的政策體系為基礎，完善促進低碳發展的財稅金融等政策體系，完善能源產品價格形成機制和資源、環境稅費制度，建立地方和行業低碳發展的評價指標體系，建立地區和企業碳排放的統計、檢測和核算體系，加快碳排放交易市場機制的探索和實踐。特別是要積極推進《應對氣候變化法》和《低碳發展促進法》的立法進程，為中國實現低碳發展的長期目標提供法律保障。

低碳發展需要先進的能效技術和新能源技術的創新作為支撐。國家在制度上和政策上支持先進技術的發展，重點在于支持企業的技術創新，支持自主知識產權先進技術的研發和產業化，并使其在成長期盡快降低成本，提高市場競爭能力，而不是單純補貼其產能擴張和市場推廣。風電、太陽能發電、生物燃料等新能源最終要在市場上能夠與傳統能源相競爭，才能走上健康發展的軌道。隨著碳稅、碳排放限額和交易等促進低碳發展政策體系的形成和完善，碳排放的環境外部性將以碳價的形式內部化，這也將相對提升新能源產業的競爭力，并將引導和促進能效和新能源領域的投融資。CO2捕集和埋存技術目前由于成本高、耗能大尚難以商業化應用，今后隨著本身技術不斷成熟后成本下降以及全球減排形勢日趨緊迫下碳價的提高，未來其成本可能會與碳價相當，即具有大規模商業化的前景。在全球應對氣候變化低碳發展的變革潮流中，先進低碳技術反映了一個國家的核心技術競爭能力。全球低碳技術和產業的快速發展及巨額資金需求，既是新的經濟增長點，也必然成為世界技術競爭的前沿和重點領域，也是世界大國戰略必爭的高新科技領域。我國促進低碳發展的法律、法規和政策體系的發展和完善，將為企業的低碳技術創新提供良好的制度環境、政策環境和市場環境。