三大智慧城市組織架構并行發展首席信息官架構最具優勢

特約撰稿人 | 張杰 喬親旺 李江

在智慧城市建設如火如荼的今天，了解和分析智慧城市的組織架構并從中找出決定性因素，對于智慧城市建設的成敗起著舉足輕重的作用。

智慧城市的概念于2009年被提出，是基于新一代信息技術廣泛應用和通信網絡全面覆蓋所確立的新型城市發展戰略，強調信息化對城市經濟發展和社會承載功能的全面增強、對城市居民信息素養與信息應用能力的整體提升，以全面數字化、高度網絡化、深度智能化為突出特點，其建設范圍覆蓋城市運行的市政、交通、環境、能源、公共安全等各個領域。

智慧城市組織架構

組織架構是組織全體成員為實現戰略目標而形成的，涵蓋方向擬定、責任劃分、協調合作、監督管理、權利享有、任務執行等各方面內容的體系結構，是整個運轉系統的“搭建框架”。智慧城市建設需要一個完整、完善的決策、組織、協調、執行、支撐體系對其進行全面統籌、合理規劃、整體推進和具體實施，組織架構是必要保障。依據職責的不同，劃分智慧城市組織架構的成員，包括領導者、組織者、建設者、運營者、投資者、監管者、研究者和最終用戶。其中領導者決策建設方向；組織者制定建設規劃，細化建設內容，協調合作，掌控進度；建設者實施工程建設和后續維護；運營者實施可持續經營管理；投資者提供資金支持；監管者評測項目建設和服務質量；研究者為建設運營提供理論支持；最終用戶共享建設成果，提出應用反饋。智慧城市組織架構的建設以最終用戶為服務目標；以研究者為智力支撐，為除最終用戶外其他成員的工作開展提供系統研究和理論依據；以建設者和運營者為執行主體，在組織者、投資者和監管者的共同作用下實施智慧化建設；以組織者為構建核心，具體實現領導者決策，總體協調所有成員的相互關系。

三架構建設模式各司其職

目前全球智慧城市的建設尚處于探索階段，各區域、國家和地區依據自身發展的狀況以及智慧化建設的內容和目標對架構成員進行角色重疊設置或分層次設置，形成了各具特色的組織架構建設模式，主要概括為首席信息官架構、領域縱向架構和專職統籌架構。

首先是首席信息官架構。首席信息官架構是以獨立設置的首席信息官為核心，由其基于政府決策全權負責區域信息化推進、并通過下派或集中的方式組織各成員單位協同建設的組織架構建設模式。首席信息官是負責一個國家、地區、組織或企業信息領域戰略制定、體系執行、系統建設和技術應用等各方面持續推進和改善的高級官員，他通過指導信息化進程實現對國家、地區、組織、企業發展目標的支撐。智慧城市的建設需要方向擬定、跨界溝通、項目實施等多層級、全方位的統籌協調和監管掌控。首席信息官的職責和作用契合智慧城市的建設需要。目前全球多個國家和地區在智慧城市的建設過程中已經形成了基于首席信息官的組織架構，其中以新加坡和英國為典型代表。

例如新加坡資訊通信發展管理局IDA，隨著政務電子化和一站式服務的加強，于1999年成立后相繼實施了電子政府行動計劃I和II、整合政府2010和電子政府2015計劃，作為政府CIO全面負責政府資訊通信總體規劃、標準、政策等的制定，跨部門IT建設的協調，工程項目實施的監督等工作。圍繞IDA，新加坡形成了向上“一部、四委員會”和向下面向各政府部門的組織架構。向上的“一部”指財政部，IDA為其信息科技政策和方向制定、電子政務資金提供和實施等提供咨詢和支撐，財務部下設整合政府理事會，由財政部常任秘書長擔任主席；“四委員會”指公共服務21系統委員會、信息通信技術（ICT）委員會、公共領域ICT指導委員會和公共領域ICT審查委員會，獨立設置，保障電子政府推進工作按照“分層管理、分類處理、分權執行”的模式進行。向下IDA基于IT企業、電信運營商和服務提供商在技術配備、系統開發、設備制造上的專業支持向各政府部門派駐員工，在“統一規劃、統籌管理”的原則下，開展部門內部和跨部門的IT建設和信息化改造。

另外，英國的電子政務建設是政府首腦的“一把手工程”，目標由首相親自發布，戰略與重大決策的制定機構設置在首腦機關，政府CIO和跨部門CIO理事會構成了其組織架構的核心部分。2005年前后英國政府在首相直屬的內閣辦公室下設立了電子政務大臣和電子政府辦公室，作為政府CIO，取代了原有的電子大臣、電子專員和電子專員辦公室等設置，對電子政府整體建設進行宏觀規劃和統籌管理，對國家信息化建設做出全面決策。在電子政府辦公室下設立了由中央、地方各級政府CIO和警察、衛生等公共機構CIO以及政府IT專家、業務官員等相關人員組成的CIO理事會，負責制訂和提供政府級備忘錄，建立和維護政府內部的良好合作、各部門電子政務建設的高效率協同推進和信息資源的充分共享，支持政府轉型和IT業務變革能力增強。該組織屬于跨部門高層次協調機構。

其次是領域縱向架構。領域縱向架構是自上而下貫穿區域層面、國家層面、地區層面及至具體實施層面的，面向城市建設單項領域信息化、智慧化改造的垂直型組織架構建設模式。目前各國的智慧城市建設基本都是由國家政府或區域聯盟發起和牽頭開展，多以交通堵塞、能源消耗、環境污染、公共安全威脅等當前城市運行承載的熱點難點問題為切入點。以領域縱向架構對智慧交通、智慧電網、社會應急管理等行業信息化、智慧化建設進行組織統籌，結構簡單、針對性強，利于以行業特點為基礎的方略落實和實施反饋，美國是應用這一組織架構的突出代表。

在社會應急管理方面，美國比較先進，目前已經形成了由聯邦層面、地區層面、州層面、地方層面政府串聯而成的，具備相關支撐體系的成熟組織架構。聯邦應急管理署FEMA是專門負責重特大災害應急管理的政府機構，于1979年成立，“9·11”之后并入國土安全部，成為其下設的4個主要分支機構之一，更名為應急預防響應局。FEMA將美國全境劃分為10個應急區，在每個區設立辦事處，辦事處直接與其責任區內的各州合作，協助各州制定防災和減災計劃，并在重特大災害發生時向各州提供支持。各州政府設立應急服務辦公室和應急指揮中心，實現州內應急預案準備與實施、州內不同部門資源共享、州與地方應急響應協調等職能，下設監控室、新聞發布廳、會商中心等相關機構。地方應急管理部門負責組織協調本地各部門進行跨機構應急準備、策劃、培訓和災后恢復活動，與其他城市、州和聯邦應急機構以及私營組織保持聯系，開展公眾教育與社區應急準備活動，特殊下設機構為移動應急平臺，包括應急移動指揮車、危化與核輻射檢測車等。同時，美國還建立了比較完善的應急平臺支撐體系，包括科研支撐與教育培訓，為社會應急管理提供技術支持和智力儲備。

最后是專職統籌架構。專職統籌架構，是以專項負責智慧城市建設和運營的獨立機構為領導小組，基于區域政府制定的行動綱要和總體規劃，組織領導各成員單位合作建設的交叉型組織架構建設模式。該領導小組從屬于區域政府，以相關研究機構和專業委員會為支撐，下設資金、人力、審計等具體職能單位，與有關城市建設、運行和管理的其他部門和行業建立橫向聯系。專職統籌架構下具體工程由領導小組和相關行業主管部門共同監督管理，由信息通信企業和各行業智慧化建設部門共同承建。我國的智慧城市建設以城市功能整體提升為目標，以綜合性工程為項目形式，注重從城市發展戰略的高度制定頂層設計，自上而下、多部門協作推進建設項目落實。專職統籌架構是我國各省市開展智慧城市建設主要采用的一類組織架構。

上海基于市“十二五”規劃和“2011～2013年行動計劃”，于2012年由市發改委負責著手“智慧上海”的頂層設計工作。“2011～2013年行動計劃”提出成立市推進智慧城市建設領導小組，統籌全市智慧城市建設工作；下設辦公室，負責日常協調推進工作；成立市智慧城市建設專家委員會和建設促進中心；市各相關部門按照職責分工，落實和細化智慧城市建設項目和任務。2011年9月，在市政府組織下推進智慧城市建設領導小組和辦公室成立。

相比之下，寧波于2010年9月提出智慧城市發展戰略，出臺《中共寧波市委寧波市人民政府關于建設智慧城市的決定》，于2011年6月編制完成了《寧波市加快創建智慧城市行動綱要（2011～2015）》。2010年12月到2012年6月，相繼成立了寧波市智慧城市規劃標準發展研究院、寧波市智慧城市建設專家咨詢委員會和寧波市智慧城市建設試點工作領導小組及下設辦公室。

各具優劣勢 發揮效力需協調

首席信息官架構以專業的CIO機構和統一的CIO制度推行全面的智慧城市建設。

其優勢在于：第一，集戰略制定、資源規劃、系統實施、項目監理于同一機構，增強了智慧城市建設從構想，到實施，再到應用的一致性；第二，集基礎設施建設、技術引入、業務發展、行業應用于同一機構，增強了設備、技術與業務、應用的聯系；第三，以派駐或委員會的方式，建立政府CIO與各部門CIO、行業CIO和企業CIO之間的聯系，組織結構緊密、溝通效率高，益于策略貫徹和問題反饋；第四，在國外的政府部門和大型企業中，首席信息官制度已得到確立和應用，具備以首席信息官架構組織智慧城市建設的基礎。但是首席信息官職位對個人綜合職業素質的要求非常高，需要其在熟悉行業發展和商業流程的基礎上具備戰略素養、執行能力和溝通技巧；對完善相關法規、政策等保障體系和夯實培訓、選拔等支撐基礎的要求也很高。

領域縱向架構以雙向單路徑的直線型管理和溝通開展領域內的智慧化建設。

其優勢在于：第一，架構從國家或區域層面向下逐級延伸直至具體實施單位，結構比較簡單，易于組織管理；第二，各級部門之間的聯系直接，互通渠道便捷，便于政策指導的下達和建設情況及問題的反饋；第三，領域縱向架構應用于單個領域的智慧化建設，對于領域的發展基礎、行業特點和建設目標具有較強的針對性，適合應用于上下聯動緊密、指揮領導集中、自成體系、獨立性較強的領域。但是智慧城市建設注重城市運行各方面的智慧化建設，領域縱向架構都是針對國家專向信息化、智慧化建設內容而搭建，不易擴展為全面覆蓋智慧城市建設的組織架構。

專職統籌架構以宏觀指導和專業研究為支撐開展城市整體的智慧化建設。

其優勢在于：第一，以區域政府制定的戰略決策和頂層設計為框架，在目標明確、范圍劃定的前提下，開展組織領導工作，可以做到有的放矢、對癥下藥；第二，相關研究機構和專業委員會對建設標準、產業推進等進行先期研究，對建設內容、應用方式等提出專業意見，可以提高智慧城市建設的預見性和規范性。但是此類架構的弊端也比較突出。

其劣勢在于：第一，專職統籌架構既有行業內部的縱向聯系，又有領導小組、行業部門、建設企業之間的橫向聯系，結構比較復雜，組織管理繁復交錯；第二，普遍存在智慧化建設項目由領導小組、行業部門、建設企業多頭管理的現象，易造成資源消耗和成本投入增加、建設和管理效率降低；第三，支撐城市運行的各行業建設已相對成熟，形成了彼此獨立的發展模式，專職統籌架構要協調不同行業、不同層次的機構統一于智慧城市建設的框架內，難度較大。

基于上述優劣勢分析，筆者認為，首席信息官架構對智慧城市建設統觀全局、整體推進要求的契合度高于領域縱向架構，對智慧城市建設中領導、組織、管理、協調問題的解決優于專職統籌架構。首席信息官架構以一整套CIO體系制度覆蓋了城市建設、運行和管理的各個方面，理順了不同部門、行業和企業之間的關系，相較領域縱向架構和專職統籌架構而言，優勢更為明顯，更適合應用在智慧城市建設中。