從維克塞爾到布坎南:公共財政理論的蹊徑演進

布坎南是一九八六年諾貝爾經濟學獎的得主，在獲獎演說中，他回憶起自己一次不同凡響的經歷。當時年輕的他剛剛遞交了博士論文，輕松地在圖書館里漫無目的地閑逛，意外趕上了那次對他學術生涯發生重大影響的機會。他說：“我的職業生涯中最激動人心的時刻，是一九四八年在芝加哥古老的哈普（Harper）圖書館發現了塵封已久、尚未被翻譯成英語的克努特·維克塞爾（Knut Wicksell）的論文《財政理論研究》。”他說，維克塞爾提出的公平稅收原則極大地激發了自己的自信心，“從那一刻開始，我下定決心要將維克塞爾的貢獻向更多的人推廣，并立即開始著手翻譯工作”。他甚至把自己的一次演講的題目確定為“重生的經濟學者：追隨先知但未見上帝”（Born-Again Economist：with a Prophet but No God）。布坎南說：“我是在‘看到光’之后，才經歷了知識領域的全盤轉變。”

在這次“看到光”的講演中，他再次談到了“芝加哥奇遇”，認為自己的學術研究曾受到維克塞爾的重要影響:“他的影響完全在觀念上。我曾在諾貝爾獎的受獎演說中，回溯在公共選擇理論中威克塞爾的奠基與后續發展之間的關系，尤其是其中和我的研究有緊密關聯的憲政經濟學。”

布坎南屢次提到的維克塞爾，是十九世紀瑞典學派的代表人物，他的微觀經濟學曾被薩繆爾森譽為“王冠上的寶石”。他的貢獻主要是把稅收和公共支出結合起來加以研究，用公共選擇的方法和立憲的觀點對公共財政理論做出新的闡釋，認為公共部門的決策實際上是一個政治的和集體選擇的過程。這些思想集中體現在他的著作《財政理論研究》（一九八六年）之中。

維克塞爾的研究與別的經濟學家不盡相同，選擇的是一條公共財政學發展演進的“蹊徑”。古典經濟學家一般是從宏觀的視角把握公共支出的合理界限，而維克塞爾考慮的是某個具體的公共支出項目是否應該由政府來提供，以及該項公共產品的預算支出和成本的負擔方式的問題。

維克塞爾認為，如果政府認為舉辦一個公共項目是必要的，如修建一條高速公路或是橋梁，首先要對這個項目是否值得做出判斷。對此，福利經濟學家的做法通常是成本—效益分析法，而維克塞爾提出了另一種方法：一致同意原則。這個原則背后隱含的假設是，社會福利是社會每一個成員加起來的總和，它是否有所增進，要看每一個社會成員的福利是否都有所改善，即制定政策不能大而化之地說“為全體人民服務”，而是要考慮每一個人的偏好。對某項公共產品的效益進行評估也是同樣的道理，如果每一個社會成員都認為此項公共產品對自己有益時，就證明它是值得向社會提供的。

一致同意原則在現實中并不怎么受人歡迎，很多人認為其不具有實際操作價值，對此維克塞爾本人卻樂觀得多：“只要被考慮的花費有著使之創造的效用超過成本的希望，找到一種成本分配方法，使各方都將花費視為有益的因而也許會一致同意，無論從理論上還是實踐中都是可能的。”（《財政理論研究》）他認為，一致同意能保護每一個公民免受壓迫，使得維持人們之間合作的成本最小化，但也強調在這個過程中必須立法保護少數人的權利。維克塞爾的研究方法實際上已經跨出了傳統經濟學的范圍，如他在一八九六年所說的：“財政科學要時刻把政治條件銘記于心。”這可以認為是對他本人思想的高度概括。

維克塞爾和他的學生林達爾還發展了稅收公平理論，認為國家付給個人的邊際效用與納稅人損失的財富的邊際效用應當是等價的，公共產品的凈收益應由政府用稅收手段重新予以分配，如此，所有納稅人就會轉而支持而不是反對納稅了。一九一九年，林達爾發表了《公平的賦稅》，進一步發展了老師的思想。他把國家對人民的給付理解為公共財富，認為當公共財富分配不公正時，賦稅也不會是公正的。

一百年后，在公共財政理論的這條充滿生機的“蹊徑”上，又走來了一位偉大的布坎南先生(James M. Buchanan)。他是自由市場經濟的堅定捍衛者，被公認為“公共選擇”（public choice）理論的創始人，二十世紀世界最重要的經濟學家之一。這個學派以善于運用經濟學的方法研究政治問題而著名，反映出經濟學對外擴張的趨勢，也意味著經濟學的方法除了研究經濟問題，還可以用來觀察分析更多的“非經濟”事物。這是布坎南對維克塞爾經濟思想的繼承和發展。

布坎南出身于美國南方的農業區田納西州，大學畢業后應征入伍，“二戰”中在“尼米茲號”航母上服役，擔任通訊官。其工作效率曾得到長官的好評，說他“速度超快，很少失誤”（Mighty fast and fairly accurate）。看來經濟學家無論做什么都會很出色。戰爭結束后，他得到了美國政府提供的獎學金，進入芝加哥大學攻讀博士，畢業后，他長期在弗吉尼亞理工學院擔任教職，后又轉到喬治梅森大學。他顯赫的學術聲望給這所一九七二年才建校的年輕大學增添了不少光彩。

布坎南的研究與主流經濟學家有很大的不同，他很少使用數學模型，但研究視野十分廣闊。他更注重研究“真問題”而不是事先分出問題的學科歸屬。他做學問十分刻苦，每天早上四點即起床，洗漱之后立即坐在電腦前開始工作。當太陽升起，別人睡眼惺忪地走出家門去上班的時候，他已經完成了半天的工作量。這個自我加強的工作日程，在他獲得諾獎之后也沒有改變。當他一九九九年過八十歲生日的時候，已經發表了三百多篇論文，二十卷冊的個人文集。

布坎南和澳大利亞經濟學家布倫南之間有過許多合作，現實生活中他們是很好的朋友。一次，兩個人就財政問題共同接受電視采訪，主持人請布倫南先發表看法，然后轉向布坎南。布坎南只簡短地說了一句話：在這個問題上，我同意布倫南的意見。這段視頻節目播出時，布倫南正和自己的兒子一起收看電視，當看到這一細節時，兒子轉過頭，眼睛里充滿敬慕的光芒：“老爸，布坎南先生贊成您的看法！”（Dab，Mr.Buchanan agrees with you.）后來，在撰文祝賀布坎南八十壽辰時布倫南寫到，兒子越大，對自己父母的敬意就越少，但那天，兒子的表現卻大不一樣，對自己流露出少有的敬意。布倫南在這里使用的是修辭學中的正襯法，可使讀者更深地感受到布坎南在布倫南全家心目中的地位之崇高。

公共選擇理論的含義是：對財政分配的公共產品和市場配置的私人產品，個人必須以某種方式對其供給規模進行“選定”，而分析特定的財政制度對集體選擇中個人行為的影響，是財政科學的任務。目前的經濟學教科書里，多半設有專章介紹公共選擇理論的成果。布坎南的著述很多，但被諾貝爾獎委員會所特別列舉的只有《民主財政論》。該書于一九六七年首次出版。但站在獲獎臺上發表《經濟政策的立憲性》演講的布坎南，已經不滿足于自己在公共選擇理論方面取得的成就，這篇演講似乎也在有意淡化公共選擇的色彩。他已經把自己的注意力集中到了下一個研究課題上——與主流經濟學完全不同的憲政經濟學（Constitutional Economics）上。當布坎南走出頒獎儀式的會場，一群記者圍上前，要求他用一句話概括一下他此刻的感受時，布坎南說了一句耐人尋味的話：“官僚不是天使”（Bureaucrats are not angels）。

面對市場失靈問題，主流經濟學家（如福利經濟學和凱恩斯經濟學等）大都要求政府對市場和社會的積極介入，以此來彌補市場的不足。他們在分析政府行為的時候，政府是被假定為一個以增加公共利益和社會福利為行動目標的組織而出現的，馬斯格雷夫等財政學家就是在凱恩斯主義的影響下把財政的職能歸納為“配置、分配和調節”的。這樣做，雖然增強了政府財政對市場和社會的影響力，也在相當程度上背離了古典經濟學家的初衷，因為蘇格蘭哲學家和經濟學家亞當·斯密本不是這樣思考問題的。如《國富論》中所指出的，人類的逐利行為與動物的行為有著根本的區別：“我們從未見過甲、乙兩犬公平、審慎地交換骨頭。”政府難道就比市場中的個人更有判斷力嗎？官員就不會以個人利益最大化為行為目標嗎？事實證明，這種假設的理由并不充分。

新古典主義和凱恩斯學派的這個弱點馬上被布坎南抓住了，他不乏尖刻地指出：“許多經濟學家在人的行為的所有方面，都把他構造成一個財富的極大化者，他們沒有看到的是，除非被約束在共同利益的界限內，否則在規范含意上，人不可能是‘自由’的。不受任何約束的人是一頭野獸，這是一個必須為我們所有人承認的簡單而基本的事實。”（《自由、市場與國家》）

在布坎南看來，由普通人組成的政府所掌控的不受制約的稅收和財政支出，就是這樣一頭“野獸”。首先，稅收的超額負擔會給納稅人造成效率損失。因為稅收是價格的組成部分，在價格一定的條件下，稅額的大小會影響到企業可支配利潤的多少，而企業經營追求的是稅后利潤的最大化，稅負過重會使企業的投資回報率太低，投資和經營的積極性遭受打擊。強制性的稅收還會給個人和社會造成其他損失，例如，納稅的法定義務要求納稅人收集并向稅務機關準確報告個人收入和支出的信息，個人需要花費時間、精力、金錢，如果尋求稅務顧問、會計師或律師的幫助，則可能需要投入更多的成本。納稅人的這些時間和金錢本來可以用于創造社會財富，此時卻不得不用來應付納稅或避稅之事。無孔不入的稅收稽查還會對納稅者的私人生活形成干擾，給人們帶來不小的心理壓力和情感負擔。稅務機關亦不得不雇用大量工作人員處理日益增多的納稅人檔案材料和對賦稅征收入庫和出庫的過程進行審計，而這些人員本來是可以用在創造社會財富的生產活動中的。

除了通過稅收籌集財政資金，政府還可以通過政府借貸或向公眾出售債券來籌集資金，但需承諾對債券持有人還本付息，這就需要政府有未來的收入來源，無外乎未來的稅收或重新借貸，歸根結底，全部要由納稅人來承擔。因此，政府借貸和政府債務很可能成為一種納稅人延期支付的超額負擔，轉移給未來的納稅人。人們能清楚地認識到政府債務與未來稅收之間的關系嗎？知道目前政府的借債活動會增加自己的子孫的負擔嗎？若知道，人們就可能表示不接受這樣的公債政策；若不知道，就會出現布坎南反復強調過的“財政錯覺”。這種錯覺導致財政權力任意擴張，不碰到強力約束停不下來，直到納稅人當下和未來都無法承受的地步為止。

為什么政府會利用財政錯覺，違反納稅人的意愿增加稅收、依據自己的偏好加大公共支出呢？按照布坎南理論的分析，是因為政府官員也是由普通的人組成的，他們有可能在增加了的財政收入和支出中謀求自己的利益，比如，增加工資待遇、提升辦公條件、增加“三公支出”，或者為自己謀得更多的支持者、募集更多的政治捐款等。如果納稅人通過憲政民主制度控制了政府公共開支和公共融資的決策權，那么，政府公務人員的自利行為就能夠得到有效的限制，由于納稅人與政府之間存在著委托—代理的問題，決定公共財政決策的納稅人應該是委托人，而政府的公務人員則應該是納稅人的代理人，但在實踐中，這一對關系被完全顛倒了。

在這個分析的基礎上，布坎南發出了一連串的“天問”：“可以合理地提出這樣的問題：全體公民有可能同意服從的政府的性質是什么？特別是，公民會自愿同意允許政府完全無保留地行使權力嗎？他們是不是更愿意對政府的行為施加約束——即限制政府采取一些它本來有可能采取的行動的能力？”（《征稅權》）答案不言自明，布坎南不過是在告誡人們，對政府征稅和預算權力的限制只能來自于體制外部，而不是執政者的自我約束。這是憲政與非憲政的區別之所在。

為了讓人們更容易接受這個觀念，在《規則的理由》中，布坎南引用了荷馬史詩《奧德賽》里“尤利西斯的自縛”的故事來加以說明。這部史詩被認為是蘇格拉底時代關于“命運”的最重要的篇章。傳說，西西里島附近海域有一座艾艾埃島，長著鷹的翅膀的女妖日日夜夜唱著動人的歌引誘過往的船只。尤利西斯囑咐同伴用蠟封住耳朵，免得被女妖的歌聲所誘惑，而他自己卻沒有塞住耳朵，他想聽聽女妖的聲音到底有多美。為防止意外發生，他讓同伴把自己綁在桅桿上，并告訴他們千萬不要在中途給他松綁。途中，預料中的事情果然發生了。一位叫歐律羅科斯的同伴看到了他在拼命掙扎，知道他此刻正在遭受著極度煎熬，于是走上前去把他綁得更緊。就這樣，他們順利通過了女妖居住的海島。

布坎南把這個故事視為“對未來選擇做出先期限制”，是一種為防患于未然而做出的決定：若想返回家園，必須給自己的欲望預先設防。尤利西斯系自身于船桅之上的舉動，準確地表達了憲政主義思想。避免悲劇發生的辦法，關鍵是那根縛住尤利西斯的繩子——馴服統治者的“憲政之索”。一個“縛”字，形象地為我們描繪出憲政社會應有的圖景。

布坎南跟他的“祖師爺”維克塞爾一樣，也把預算稅收等財政活動看做是一個政治決策的過程，認為“政治決策是一個錯綜復雜的過程，比市場制度中的非政治決策要復雜得多。#8943;#8943;個人必須‘決定’政府財政預算的適度規模，以及財政預算組成項目”（《公共財政與公共選擇》）。在他看來，政治決策不只是政治家和立法機構做出的，也是間接地由個體公民做出的，這是整個憲政經濟學的邏輯分析起點。他指出：“我們所參考的這個人，并不需要每天都對他的‘財政購買’做出決策。實際上，多數情況下稅收—支出過程是處在他選擇范圍之外的。也就是說，他個人是無法改變目前的整個稅收—支出過程的。然而，這并不等于說，民主結構下的個人行為方式和財政制度與一個暴君統治下的個人行為方式完全相同。這個人知道，他和足夠數量的伙伴們加起來的力量，足以改變目前的稅收和支出水平，如果需要的話，還可以改變導致這些結果的制度。”（《民主財政論》）

顯然，在布坎南看來，民主制度下的個人與非民主制度下的個人之間的主要區別在于，作為個人是否擁有潛在的選擇權。在民主制度下，個人在任何時候都是一個潛在的參與者，而不論他實際參加與否。在此基礎上，布坎南提出了財政立憲、貨幣立憲等限制政府增長的憲法變革。這是憲政經濟學在治理政府失靈方面具有的現實意義。正如他指出的：“如果把它（指政治決策的間接性）作為分析基礎，我們就完全有理由考察財政制度對政治決策的影響，就有權利用盡可能簡單的分析模型來做這件事。如果我們承認，在一個較長的時期內政治社會的個體成員必須自己來決定公共支出相對于私人支出的增長率，那么，我們就肯定有理由預測他們對這一決定的態度是怎樣被諸如公債之類的制度所影響的。盡管從表面上看，任何現實背景中的預算選擇是由立法機構來做出決定的。”（《民主財政論》）

憲政經濟學與主流經濟學的不同之處，就在于強調約束條件的選擇。它把集體決策分為兩個階段，即立憲階段和后立憲階段。立憲階段屬于規則的制定階段，涉及的是規則的選擇問題，后立憲階段是在規則制定之后，在已定規則之下進行選擇。主流經濟學將視點僅僅放在后立憲階段，即在約束或規則范圍之內做出選擇，但這些規則或約束是怎么來的、是不是適用于市場機制，卻沒有解釋清楚。相比起來，憲政經濟學是在各種約束或規則之間進行選擇，重點研究規則是如何制定、如何運行的，既研究約束個人行為的規則，也研究約束集體行為的規則，而重點更在于研究約束政府行為的規則。

布坎南把公共財政與憲政理論緊密聯結起來，把它改造成為一種介于政治和經濟之間的學科，而不是我們以往所理解的純粹技術性的應用經濟學科，從而使財政學這個老舊學科煥然年輕，發生了性質上的變化。正如詹姆斯·M.布坎南在其《民主過程中的公共財政》中提出的：“財政學作為一門學問，作為一門科學，處于嚴格意義的經濟學和政治學的分界線上，是政治的經濟學。”憲政經濟學是對古典經濟學的回歸，是對維克塞爾經濟學方法的弘揚和發展。新古典主義只是把分析重點放到資源配置上，其實是對斯密經濟學的一種走了樣的繼承。比起他們來，布坎南是個先知，他開創了一個理論思維的新領域，從根本上撼動了故步自封的經濟學家的思維方式。

如今，布坎南的學說已經發展成為經濟學里的重要領域，即使是以新古典主義的范式和邏輯體系為主的斯蒂格利茨和羅森等人編寫的財政學教材，也在書中加入了憲政經濟學的內容，并與教材中的其他內容建立了內在邏輯關系。一九九六年諾貝爾經濟學獎被授予詹姆斯·莫里斯（James Mirrlees）和威廉·維克瑞（William Vickrey）就是證明。莫里斯和維克瑞的研究思想不是傳統的“選擇論”，而是“契約論”，即考察交互利益行為，研究這個過程中最優稅制是如何形成的。

我國財政學課堂上盛行的馬斯格雷夫的公共財政學說，是受凱恩斯主義的影響所形成的經濟學理論，宣揚的是一種國家干預的財政理念，這大概是因為無論凱恩斯還是馬斯格雷夫，與主導中國大陸學術界六十多年的“國家分配論”比較容易實現“對接”的緣故，而與布坎南理論的對接則基本不可能。因為兩種理論在體系和方向上“南轅北轍”，分歧點實在太多。這種理論把財政理解為一種特殊的以國家強制為基本特色的分配關系，全然不顧凱恩斯理論只有在自由市場經濟體制下才是有價值的。

讀過布坎南，不難感受到：憲政財政的思想核心是主權在民，國家與國民之間的契約就是憲法，而憲政的實施則是納稅人與國家之間基于契約平等的體現。此為公共財政的本質特征。

在公民社會里，政府所做的一切都需要對公民負責，原因在于政府的財政資源來自公民的稅收奉獻，這種具有強制性、無償性的財政關系，使得政府與公民間隱含著對抗的潛在可能，如果政府公共支出不當，提供的公共物品與服務不能造福民眾，潛在的可能就會轉化為現實的對抗。

作為理性經濟人的政府必然謀取收入最大化，使稅收權力呈現出不斷擴張的趨勢。如果沒有一個有效的機制對國家稅權加以控制，具有強制實行力的國家權力必將成為侵害納稅人財產權的工具。

稅收的繳納須以政府提供公共品為前提并建立在納稅人同意的基礎之上。這是政府征稅的合法性之所在。未經人民或其代表同意，便不能對人民的財產實施征稅。

納稅人并非單純義務主體，國家與納稅人之間的法律關系是平等的。無平等即無自由和權利之保障。所以，應當拋棄納稅人與國家之間處于非對等地位的傳統觀念，構建契約性的稅收關系。

當一個國家的政府還不能很好地約束自己的財政行為的時候，當務之急不是加強對人民納稅的征管，而是約束好自己的官員，監管好自己的行政行為，同時認真接受外部的監督。

當一個政府的財政預算還不透明且缺乏問責糾錯機制的時候，稅收就只能是國家維持自身運轉或維護特權利益的手段，而與社會公平無關，與人民的權利無關。

官員或學者多關注于數字的增長比例，而納稅人的納稅意愿與情緒并未引起他們的充分注意。其實，納稅人的納稅意愿越強，征稅的成本才會越低。相反，如果人們對稅制的公平性與適度性抱有不滿與抵觸，稅收增收和社會穩定便缺乏持久保障，所謂一再加大“維穩成本”以求一時安寧，便是其表現。

憲政國家以地方自治為基礎，而地方自治的核心內容是財政自主。其基本特征，是遵奉權利分立準則以配置和運行中央與地方的財政權力。地方自治制度的源泉，則在于人性尊嚴與個人自由之基本價值。當地方的財政自主權受到侵害時，只有依靠憲政思維才能解決。凡是個人能做的，民間團體就不要做，凡是民間團體能做的，地方政府就不要做，凡是地方政府能做的，中央政府就不要做。越是與人民最為貼近的事務，就越應該由人民自己決定、自我實現，而國家機器，則僅具有工具價值。

納稅人在自身權利不到位的情況下所發表的意見，只是近似于市場上的消費者發牢騷，而不是政治選民發表意見。發牢騷的結果只能是持續性的不公正和不平等，公共品的消費者除了繼續接受低劣的服務質量或高昂的產品價格，沒有其他選擇。在一個不尊重納稅人權利的社會里，不可能造就出自覺守法的納稅人來。

當今的中國財政，與財政憲政原則尚相去甚遠，一些習慣性的做法和運作規則，與憲政精神格格不入。無論從哪個方面說，以“管束權力”為宗旨的財政改革都不容延宕，特別是征稅權力的來源及合法性問題。否則，征稅、用稅權力的妄用和擴張，會給我們的社會帶來更大的問題。稅收憲政要求經濟學家把目光移向現行預算和稅收法律規定之外，以“規則的規則”，即憲政為切入點，重新思考中國財政稅收的制度病，探索制定當代中國財政制度的“元規則”。

（《憲政經濟學》，詹姆斯·M.布坎南著，馮克利等譯，中國社會科學出版社二○○四年版，定價：30.00元）