關于我國食品安全財政投入的思考及對策：基于對比分析美國的食品安全財政預算

彭亞拉，鄭風田，齊思媛

(中國人民大學農業與農村發展學院，北京，100872，China)

一、導言

自上個世紀90年代后期以來，我國食品安全問題頻發，引起民眾極大關注。僅就2011年來看，從年初的“雙匯瘦肉精”，到8月“沃爾瑪假綠色豬肉”，再到“染色饅頭”、“地溝油”、“黃曲霉毒素牛奶”，食品安全事件一度成為消費者和媒體關注的焦點。2011年2月，繼李克強副總理強調“重典治亂”后，4月，國家主席胡錦濤明確把健全食品藥品監管體系作為當前要重點抓好的八項工作內容之一［1］，緊接著“打四黑、除四害”，“食品安全瀆職入刑”等強有力的措施實施，以及針對“瘦肉精”，“地溝油”問題進行專項打擊等，都凸顯了國家下大力氣整治食品安全的決心［2］。

這些專項整治，或者說運動式的治理方式，短期內在局部范圍確實起到了積極有效的作用，但成果難以持久。以“瘦肉精”為例，我國曾于2001，2007年先后兩次專項整治，而2011年“瘦肉精”事件卷土重來。因此，要保障我國食品安全的長治久安，就需要以強有力的國家財政為支撐，形成食品安全監管的長效機制。

二、我國食品安全財政投入現狀分析

改革開放以來我國經濟實現了較快增長，2006年至2010年，國內生產總值年均增長11.2%，按現有價格計算，年均增長16.6%;其中2011年GDP達461564億元，連續三年超越日本，為世界第二大經濟體，預計2012年我國GDP將達到511646.94億元，繼續縮小同美國的差距，或將達到美國的1/2以上(如圖1)。同期全國財政收入年均增長21.3%，其中2011年我國全年財政支出預算為108930億元，約為同年美國財政支出的45.35%(如圖2)。

圖1 2009-2012年美、中、日三國GDP對比(億元計)*數據來源:國家統計年鑒。

圖2 2009-2011年中美兩國財政支出額對比(億元計)*數據來源:國家統計年鑒。

隨著我國經濟的發展，從整體意義上說，人們已基本解決溫飽問題，部分省市地區甚至已達到中等富裕水平，國內相關政策正在不斷改變以適應新形勢，解決新問題。2004年以來，我國的基本政策，尤其是財政政策開始關注民生領域，并不斷加大對民生各領域的投入。2010年我國人口基數突破13億，無論是食品的數量安全還是食品的質量安全均成為民眾最為關心的問題，也是關系國計民生的重大問題。然而，我國用于食品安全的財政投入不足，投入模式不合理，致使食品安全的監管存在諸多薄弱環節，監管的不到位不能及時發現與控制食品安全問題，致使該問題嚴重化擴大化，威脅消費者健康。根據2010年全國公共財政支出決算數據顯示，我國用于食品安全財政投入約占財政總支出的0.34%。國家在“醫療衛生”項目下用于“食品和藥品監督管理事務”的決算為124.52億元，其中用于食品藥品安全的投入為12.16億元;而用于“農產品質量安全”的投入為39.75億元，僅占農業總投入的1%［3］。遠不能滿足我國農產品與食品安全監管的需要。

(一)我國與美國食品安全財政投入對比分析

符合需要的基本財政投入是保證食品安全監管有效實施的重要和必要條件。以美國為例，作為世界上食品較安全的國家之一，美國通過多年的實踐已經形成了嚴謹的國家食品安全宏觀管理體制。無論是其以FDA(食品藥品監督管理局)為主，多個部門協同管理的食品安全監管體系，還是以“五大國家食品安全戰略計劃”為核心的協同合作體系，都極大的提高了食品安全監管效率，強化了食品安全的保證能力。同時，我們可以看到，即使在食品安全監管體系及制度基本成型的現在，美國每年仍投入巨大的人力、物力、財力用于食品安全監管事務。2010年美國決算案中僅“健康研究和食品安全”一項就占到美國財政總預算的1.10%，為383.4億美元，而保證食品數量與營養安全的“食品和營養援助”項目更是占到2.75%，約952億美元，兩項合計約1335億美元，占財政總預算的3.85%。到2012年預算中，上述數據繼續放大，與食品數量及質量安全有關的財政投入比例達3.89%，甚至比其著名的“老兵福利”項目還多0.63%(詳見圖3)。

在美國2010年財政決算中，用于食品安全保障的經費包括以下兩方面:一方面，美國農業部(USDA)擁有一項龐大的食物援助計劃，其中涵蓋了15個子項目，覆蓋人群廣，項目針對多種類亞人群的特殊情況，有效的保障了美國眾多家庭的食物數量安全和營養0.8%安全，該項目計劃年投入總額高達941.73億美元;加上約占USDA總預算的0.8%用于“食品安全監測”的10.3億美元和用于農業研究中心(USDA-Agricultural Research Service，ARS)下食品安全的研究項目的2.08億美元［4］，三項合計總投入占 USDA總財政支出的74%，占美國國家財政總支出的3%左右。另一方面美國食品藥品監督管理局(Food and Drug Administration，FDA)獲得財政撥款達80億美元，占國家財政總支出的0.2%［5］。此外，美國國防部、環保署、疾控中心等部門也都有用于食品安全相關的投入，從經費上為國家相關食品安全監管和研究提供了可靠保證(詳見表1)。

圖3 2012年美國財政預算食品安全投入項目比重(%)

以具體項目的投入為例，2009年我國開始實施國家食品安全風險監測計劃，該風險監測計劃包括對于農獸藥殘留的監測和食源性疾病監測兩大部分，覆蓋全國100%的省份、73%的市和25%的縣，2011年國家投入1億元推進該計劃的實施。美國農藥殘留監測計劃年投入10億美元［6］，僅加州農業部門每年投入農藥殘留監測的費用就達4800萬美元。兩相比較可見，除部門總財政支出上存在相當差距外，在具體監測項目的投入中，我國也遠遠低于美國的財政投入水平。

相較于美國已基本完善的食品市場監管模式，我國現階段無論是國家級食品安全監管模式還是相關監測機構的設立，監測項目的設置都存在較大不足。此外，我國的食品市場還存在“生產經營者規模偏小、數量龐大、高度分散”的特點，僅以生豬養殖為例［7］，美國養豬戶數僅有7萬，我國則有6700多萬戶;美國養殖規模在500頭以上養殖戶提供的生豬出欄量占全國的96.6%，我國養殖規模在500頭以上養殖戶提供的生豬出欄量僅占全國的31.5%;美國4家大型肉類企業所占市場份額超過90%，我國排名在前10位的企業所占份額不到10%，這種特點又加大了我國在食品生產過程的管理和相關監測活動的難度，更凸顯出我國食品安全財政投入的不足。

表1 中美兩國同期用于食品安全相關部門財政投入對比

(二)我國食品安全財政投入與其他民生相關事務的財政投入比較

近年來，國家不斷加大對“三農”、教育、醫療衛生、社會保障和就業、保障性安居工程、文化領域等的財政支持力度。2010年國內民生相關公共財政支出決算詳見表2。

2011年全國財政支出結構繼續優化，主要民生支出項目情況如下［3］:教育支出16116億元，占財政投入總支出的17.9%，比上年增加3566億元，增長28.4%;醫療衛生支出6367億元，占財政投入總支出的7.07%，比上年增加1563億元，增長32.5%;社會保障和就業支出11144億元，比上年增加2013億元，增長22%;農林水事務支出9890億元，比上年增加1760億元，增長21.7%;環保支出 2241元，比上年增加 176億元，增長7.2%;一般公共服務支出11109億元，比上年增加1772億元，增長19%。但相較于這些項目，我國用于食品和藥品監督管理事務的投資僅增加9.81億元，增長僅為8.55%。

相形之下，我國在環保事務上的投入遠大于食品安全。2010年我國共投入2441.98億元用于環境保護，占國家財政總支出的2.71%，同期美國環保署(EPA)的投入為87.9億美元，占國家財政總支出的0.24%。環境保護和食品安全的監測都需要基礎設施建設以及相關監測系統的構建，以期形成長效的監測體系，從變動的數字中發現問題，及時預警，用預防為主的控制方法維護國家安全。相對于我國環保部門中用于“環境監測與監察”的資金28.19億元，我國卻沒有用于食品安全的“監測和監察”專項資金。同樣的情況也發生在部門內信息化建設管理上。另外，相對于教育和保障性住房的財政支出快速增長的形勢，食品安全的相關支出明顯不足。

三、中美兩國現有食品安全財政投入模式比較

我國的現有的食品安全財政投入，不僅投入量少，還存在投入模式傳統，資金使用效率低以及資源浪費等問題，這些問題都在一定程度上制約了我國食品安全體系的構建。

不同于我國傳統投入為主的模式，美國用于食品安全監管的財政支出分為兩個部分，一部分是食品安全行政管理的部門投入，另一部分是針對國家現行的戰略項目采取的項目投入。而后者的投入比例遠遠大于前者。2010年美國人類健康服務部(HHS)中用于FDA的部門預算為26.01億美元，而用于FDA下國家項目的投入卻高達32.86億美元，是部門預算的1.26倍，到2012年DHHS的財政預算中這項數據比更是達到近2倍(見表3)［8］。

表2 2010年國內民生項目公共財政支出決算對比

表3 FDA項目預算與部門預算對比*

2010年USDA決算中與食品相關事務的投入包括:“食品營養服務”、“食品安全和監測服務”以及“研究、教育、經濟”(REE)項目中的部分內容。投入資金分別達941.73億美元、10.29億美元以及29.95億美元(詳見表4)。這些部分幾乎全部以項目的方式投入。

以美國農業部的REE項目為例，四個子機構共同承擔其下全部的項目，分別是:“農業研究中心(ARS)”，“國家食品和農業機構(NIFA)”，“經濟研究中心(ERS)”，和“國家農業統計中心(NASS)”。而ARS作為其下最重要的實驗室，承擔了22個國家項目，其中食品安全和營養相關研究占了較大部分。ARS的2012的預算投入達13.66億美元。食品安全和營養部分的預算占其總數的18%(見圖4)，約為2億美元。僅食品安全國家108(NP108)項目的資金就達1.14億美元。在大量項目資金的支撐下，美國以完善、強大的食品安全國家項目體系作為食品安全監管的主要部分。該體系有五大類，共計30多項國家計劃(詳見表5):

表4 2012年美國農業部財政預算中食品相關項目表

圖4 2012年美國ARS研究和信息項目預算分布

表5 美國國家項目計劃詳表

續表

與美國不同，現階段我國正缺乏針對食品安全問題的國家級項目計劃。食品的質量安全涉及“從農田到餐桌”的整個過程，僅靠現有的分部門分段管理極易產生監管空白和重復建設的問題。多項研究表明，我國目前用于食品安全監管的資金投入分散，源頭監管資金數量有限，形成“中間大，兩頭小”的畸化局面，造成在國家層面上，監管機構不能有效把握我國食品安全的總體形勢，進行有效預警，達成預防為主的目的;在基層層面上，日常監測覆蓋縱深不足，源頭難以達成的點對點的監控。

項目投入的優勢就在于，國家通過項目預算既能保證財政投入資金有的放矢，防止挪用他處;又便于相關部門對項目的實施情況進行考核和績效評估，及時裁撤不合理項目，減少資金的浪費和重復投入。同時，由于國家食品安全監管各部門權責不同，工作人員數量較多，監管覆蓋范圍廣，有效的國家項目計劃可以幫助各部門聯合協作，統籌管理。典型的例子是美國在項目計劃指導下建立協調委員會，如國家營養監測與相關研究計劃(National Nutrition Monitoring and Related Research Program，NNMRRP)成立了一個部門合作委員會來協調下屬50多個監測和評價美國人群健康和營養狀況的項目［9］，充分調動各部門的監管積極性，既避免多部門監管過程中權責不明，監管效率低下，部門機構重復建設的問題，又可以提升部門職權范圍，充分利用現有人力、物力資源，避免浪費。

四、我國食品安全財政投入的主要問題

食品安全的監督和管理屬于公共物品，由于生產者不會主動提供公共物品，而消費者也很難為這部分公共品提供額外的支出，因此，食品安全的公共物品性質決定了國家財政投入和相關基金的使用是保證國家食品安全項目經費的主要來源，同時國家食品安全項目經費投入方式的合理性也制約著投入經費利用的有效性。上述兩方面構成了我國食品安全財政投入的主要問題。

(一)財政投入不足制約食品安全監管的全面覆蓋

食品是關乎消費者生命安全的經驗品，對于食品安全的管理不能僅依托結果管理，等事故發生后再去解決，而應采取預防為主的管理方式。由于食品的產業鏈長，涉及的范圍廣，要想有效了解國家關于食品安全的總體情況，就需要在“農田到餐桌”的各個環節中的關鍵控制點設立監測，全面監測食品安全。只有足夠的監測覆蓋，足夠密度的抽樣，以及足夠的現場監察才能及時發現隱性風險，最大可能防范食品安全事件的發生。

1.財政投入不足制約監測種類和抽樣數量——覆蓋不足

要保證食品安全，監測和檢測是不可或缺的環節。要使監測有效就需要保證足夠的抽樣數量和監測種類。食品安全的監測檢測費用很高，以瘦肉精為例，其快速檢驗是一項篩查性的檢測，而確證需要更高精度的檢測，兩項相加一個樣品的檢測費用大約需要1000元。就瘦肉精檢測一項呼和浩特市每日用于快速檢測的費用約在3萬元左右。同樣，一個大型肉制品生產廠商，若其年屠宰量在1000萬頭左右，抽檢率僅為3%-10%時，其試紙消耗的成本就高達6000萬元-7000萬元，此費用并未包含確證檢驗所需要的費用。

在美國，食品安全監測環節是監管的最重要環節，檢測種類多，抽樣數量充足，確保了消費者的食品安全。在美國僅畜禽產品殘留監測所涉及的產品就包括了肉類、禽類及蛋類等11類，依據快速檢測和多殘留確證檢測方法，通過科學的方法遴選監控物質。監測對象基本涵蓋了國內主要的獸藥、農藥和重金屬［10］。美國“農獸藥殘留監測計劃”要求監測130種化合物，包括:獸藥81種;有機氯和有機磷類農藥46種;以及砷制劑和重金屬鎘、鉛［11］。類似的，2001年，我國農業部啟動了“無公害食品行動計劃”，到2009年該項目已經覆蓋全國200多個大中城市，主要對β-受體激動劑、磺胺類物質、沙星類物質進行了殘留監測。我國殘留物監測種類較少，即使是監測數量較多的動物及動物源性食品殘留監測種類也不到美國的1/3;且監測方法單一，以單殘留檢測方法為主，技術手段落后。這些都是受到經費不足和技術力量薄弱的限制。

2.財政投入不足制約食品安全信息采集及平臺的建設——缺乏信息共享

財政投入為食品安全的信息采集工作提供了支持。美國相關食品安全監管項目，以項目資金為依托，廣泛利用信息技術，包括電子表格抽樣系統、自動進口信息系統、違法殘留信息系統等;通過數據挖掘和利用，將所有相關的監測計劃、結果等都在網站公開。以食源性疾病監測項目為例，美國主要采用三套監測網工具系統，即食源性疾病主動監測網系統(FoodNet)、脈沖凝膠電泳DNA指紋圖譜監測網系統(PulseNet)和國家抗生素耐藥性監測網系統(NARMS)，對全國食源性疾病發生及變化趨勢進行監測［12］。將以前的被動監測變為主動監測。避免了食源性疾病層層上報的過程中由于要報告的環節多、情況復雜，出現報告的食源性疾病人數漏報、錯報的現象［13］。由于監管數據的充分準確及時公開，有效的提高了監管的效率。

目前，我國的信息采集分布在農業部，衛生部等各部委中，相關資金投入少且分散;各部委信息采集技術利用開發少，數據相對分散，整體質量不高，僅從農獸藥殘留監測項目來看，美國年監測數據就是我國的20倍，差距顯著。同時由于資金投入模式及管理機制的不合理，使得部門間缺乏數據的交流和共享，一方面造成了部門間監測數據存在重復抽樣，資源浪費嚴重;另一方面，阻礙了國家監測信息的公開，既不能為國家的監管提供數據支持，也不能改變消費者處于信息不對稱劣勢地位的現狀，降低了市場本身作為食品安全控制的重要力量的作用，導致公眾滿意度低。

3.財政投入不足制約基層食品安全監管的建設——制約源頭監管

雖然，“食品安全法”規定在宏觀層面上由衛生部統一協調領導各部門進行食品安全管理。但是在具體的執行層面上，還是各部門分段管理，易產生職能的重復和監管空白。目前我國食品安全的監管機構設立到縣級，同時由于經費不足和投入不合理導致現有監管基層問題集中，主要表現為日常監管執法人員嚴重不足，縣以下基層機構缺失，基礎監測設備重復建設，缺乏先進的快速檢驗設備等。

美國主要強調通過有效的源頭監管，確保國內的食品質量安全。其源頭監管主要表現在兩個方面:一是強調基層實驗室的構建，FDA在全國設立的5個大區檢測中心，與USDA在全國構建了50多個州級農殘檢測機構，共同完成農藥殘留項目的源頭監測項目。其還通過與地方的實驗室鑒定合作意向書保證基層的檢測工作有效運行。為保證基層監管能夠有效進行，基層實驗室在檢測過程中采用包括氣譜、液譜、氣質、液質等在內的先進儀器。同時，美國通過完善的源頭控制體系，保證了70-80%的產品在進入市場前接受抽樣檢測，并確保剩余的20%-30%在市場內進行抽檢。除此之外，USDA和FDA兩個部門還在基層設立“食品安全監察員(Inspector)”，負責樣品采集、加工過程控制和控制農藥施用。其中，USDA-FSIS的7400多名監察員監管了全國6000多家企業，有效監控了國內超過90%的源頭產品安全。

與美國強調基層監管不同，我國用于食品安全基層監管的經費嚴重不足，2010年24%的市、30%的縣沒有食品安全抽檢經費。由于我國財政投入不足的制約，造成了我國基層監管人員嚴重不足，我國66%的縣級監管機構沒有專門的食品安全科室，鄉鎮基本沒有專職的食品安全監管人員［14］。目前，我國食品、食品添加劑、食品相關產品生產企業和小作坊約46.2萬個，而全國質監系統從事食品生產加工監管的行政人員6210人，人均監管74個生產單位［15］。此外，現有的監管人員中，絕大多數不是專業人員，缺少專業知識，無法監管到位，甚至有無編人員從事執法工作，也影響行政執法的合法性。監管任務重、人員不足的矛盾非常突出。除了人員的矛盾外，我國基層實驗室儀器設備落后，51%的監管機構沒有配備快速檢測設備，即使有設備的實驗室多數也因無經費補充試劑而長期閑置。

隨著我國經濟社會的快速發展，人民群眾對產品質量安全的要求不斷提高，食品安全監管部門壓力日益加大。而我國大多數的食品安全問題是發生在生產源頭的，幾成空白的源頭監管為我國的食品安全埋下了隱患。

(二)落后的投入機制，制約我國食品安全監管的有效運行

1.投入模式制約國家食品安全戰略考慮和統籌安排——投入產出效率低

我國13億多人口每天消耗200萬噸糧食、蔬菜、肉類等食品，共有食品生產企業40多萬家、食品經營主體323萬家、餐飲單位210萬家、農牧漁民2億多戶［16］。要對所有的食品項目實現監測和風險評估不可能單單依靠某個部門或某個省份(自治區、直轄市)，這就需要將食品安全問題上升到國家層面，統籌規劃協調管理，用最有效的資源解決最關鍵的問題。而這部分資金的來源應以國家的財政投入為主，地方財政支持為輔。2010年美國FSIS用于食品安全和監測計劃的財政預算中88.71%源自聯邦財政投入。聯邦和地方的投入(詳見表6):

表6 美國FSIS項目聯邦及地方財政投入對比

美國實施的國家級食品安全計劃以及相關食品安全項目體系，有效地保證了聯邦政府和地方政府既相互獨立又相互協作的關系，加大了監管聯動效率，提高了食品安全的管理效力。美國現有的食品安全戰略計劃主要包括:“國家監測計劃(US MONITORING PLAN)”、“食品安全計劃(FOOD SAFETY PROGRAM)”、“食物援助計劃(FOOD AIDs PROGRAM)”、“風險分析”以及“預警體系”五個方面，從食品安全的“量”到“質”全面分析，統籌管理。國家財政投入和相關基金的使用是保證食品安全五大國家計劃經費的主要來源。項目投入為主的資金投入機制，使得食品安全財政預算緊緊圍繞著相關國家計劃展開，強化投入產出效率。我國缺乏完善的國家級食品安全項目體系，行政部門投入為主的資金投入模式，制約了國家層面上的戰略考慮和統籌安排，使國家整體食品安全狀況趨于失控。

2.投入模式的缺陷致使資金過于分散——難以避免監管重復和空白

目前，我國采取了多部門分段監管的模式，衛生部、農業部、工商、質檢等部委分別對食品安全的各個環節進行監管，各部委中又包含多個與食品安全監管相關的司局級單位，以質檢部門為例:我國國家質檢部門共有20個司局級單位以及15個直屬事業單位，其中與食品安全監管相關的“衛生檢疫監管司”、“動植物檢疫監管司”、“進出口食品安全局”等9個司局級單位共同承擔監管職責。國家傳統的部門投入方式，將有限的用于食品安全的資金分散于幾大部委的幾十個子部門，一方面，由于自上而下分配資金的過程中層層分流，致使到達基層的資金數量有限，不能起到有效的源頭監管;另一方面，橫向上由于監管部門眾多，機構設置復雜，也使得資金的利用被極大的分散，不能有效滿足各級監管的需求。

同時，相關監測實驗室歸口于不同部委，在儀器的購置和人員的培訓中，極易出現重復建設的狀況，在較小的范圍內多個職能相似的檢測機構同時存在，如僅在寧波市北侖區內就有3家定量檢測機構——分別隸屬于北侖出入境檢驗檢疫局、區農業局和區衛生局——均對全區農村菜市場和超市食品進行快速抽檢，而其監測的切入點基本相同，造成抽樣重復和檢測資源的浪費。而全國范圍內，基層實驗室和檢測經費、人員又十分緊張。同時，缺乏尖端檢測實驗室，制約監測的廣度與深度。

而項目投入的方式，可以將檢測機構設置在項目之中，利用項目的資金投入與各機構實驗室簽訂合同，聯合區域內各部門下屬實驗室，權責明晰，即可充分利用已有的檢測資源，避免重復浪費，又可統籌安排，在一定區域內設置重點實驗室，保證大型檢測項目的進行，從而達到有效防控，避免監測重復和空白情況的發生。

3.投入模式的缺陷制約常態化的資金利用——缺乏預防性項目投入

國家針對食品安全的財政投入除了需要加大投入力度，改革投入模式外，還應引入預防為主的理念，加大預防性投入。預防性投入應包括國家相關監測計劃投入，基本監測檢測機構的設置以及設備的購置，國家級風險分析，信息平臺的構建、相關人員的教育培訓、相關行政事務和機構日常運轉的投入等。在這一點上，美國聯邦政府通過“國家監測計劃”，對國內的“農獸藥殘留”、“營養狀況”以及“食源性疾病”三個方面進行了有效的預防控制，降低了國內相關事件的發生率，同時以適時的監測數據為基礎，了解國內食品安全的現狀，積極調整相關政策，維持食品市場的安全穩定。2012年USDA用于“國家監測計劃”的監測預算達10.11億，這些資金主要用于基礎設施的構建，擴大信息通訊系統并加大帶寬，加強人員的招募培訓［17］。該種投入方式屬于常態性投入，是一種資本累加的過程，常年性的投入帶來長期性監管效力的改善。同時預防性投入的加大，會將食品安全問題有效遏制在萌芽狀態，減少國家級重大食品安全問題的發生率，也相應減少了國家級應急項目的投入。

反之，我國長期常規投入嚴重不足，難以達到先期預防的目的，因而食品安全事件頻發，導致針對國家大型“突發事件”進行專項管理活動層出不窮，應急投入趨于常態化。2008年三鹿事件暴發以來，我國對消費者的賠付多達11.1億元，同時為確診相關疾病而進行的免費醫療檢查投入約3億元，耗費了大量的資金用于平息“三聚氰胺”問題。但是這種應急投入的效率極低，又不能防范后續同類問題的發生。因此2009年“三聚氰胺”回流市場，國家不得已再次開展整治活動，同年由于“三聚氰胺”事件的影響，造成國內奶源滯銷，國家出錢收儲。以新疆維吾爾自治區為例，自治區政府向后投資500萬元用于奶粉儲備專項資金補貼，預計收儲5000噸滯留奶粉，同時還安排700萬元用于乳制品外運補貼?？梢姂蓖度胧窃诙虝r間內集中大量的人力、物力、財力集中解決已出現的食品安全問題，這種“頭疼醫頭，腳痛醫腳”的投入，往往是沉沒成本，一次投入不計后續效果，只能在短時間、小范圍內控制食品安全問題，對我國食品安全的長治久安起不到根本改善的作用。

五、政策建議

我國的人口總數是美國的4倍，面臨著更加嚴峻的食品安全問題。為了滿足民眾對食品量和質的要求，美國相關食品安全的財政投入高達1334.5億美元(計人民幣:8781億元)/年，占財政預算的3.85%。專用于食品質量控制的資金達383.4億美元(計人民幣:2523億元)/年，占財政預算的1.10%。而我國相關財政預算投入卻相差較多。鑒于我國正處于一個經濟發展和民生需要逐步改善的階段，政府應順應民意，加大食品安全的投入，使人民的健康和生命安全得到保障，本文提出如下幾點建議。

第一，公眾的健康與生命安全是最大的民生，因此我國應借鑒美國的經驗，依據我國民生財政投入情況，在國家財政預算中設立食品安全專項，主要包括:“監測與檢測”，“監督管理”，“食品援助”等項目資金。設立專項資金的理由是:食品安全的監測、檢測、風險分析、預警和信息平臺的建設，技術性高，費用昂貴，設立專項資金有利于?？顚Ｓ?，長期積累，提高資金效率;其次，美國的食品安全行政改革，以項目制專項資金的方式，取得了較好的監管效果和資金效率;再者，食品安全監管與環境安全監管有許多共同之處，我國在財政預算中，設有環境保護專項資金，為食品安全財政提供了借鑒。以專項資金的方式保證國家對于食品安全的長效持久有規劃性的投入，且保證國家的相關財政投入可評估效率。

第二，在充分考慮我國食品安全和國家財政收支實際情況的基礎上，加大我國財政對食品安全的投入，借鑒美國近十年食品安全財政投入的經驗(其用于確保食品質量安全的資金穩定在國家年財政預算的1%以上)。因而，我國的食品安全監管的財政投入，達到國家財政預算的1%左右是較為合理的比例。依據我國2010-2013年財政預算中支出總量及其增長率計算，該項金額約為900-1300億元/年。此外，地方政府也應加大相關投入，與國家層面投入資金一并用于我國食品安全監管體系的前期構建，包括監測實驗室的構建，監測設備的購置、相關信息平臺及數據庫的建立，監管人員的招募和培訓以及監測覆蓋范圍的擴充等。

第三，我國近幾年GDP年均增長率為11%以上，2001-2010年財政支出的年均增長率達19%，而近兩年教育社保等民生項目的增長率在25%以上。因此，食品安全監管財政投入在短期內應該有較大幅度的增長，盡快達到合理的投入水平。在此之后，每年用于食品安全的財政投入仍應該也有能力保持一定的增長速度?？紤]到今后經濟結構的調整，我國經濟增長將會放緩，因此增長率應保持在8-10%左右。這是由于隨著基礎設施的構建完成，我國用于日常監測的設備損耗和人員支出必將加大造成的;同時，食品安全監測平臺已經形成，應充分利用已有資源積極開展國家級的監測計劃。在監測計劃實施初期，處于數據積累和分析階段，需要強有力的資金保障其順利進行。該增長趨勢應持續到我國食品安全整體形勢達到安全水平。

第四，加大對于基層食品安全工作的投入，將食品安全專項治理的資金鏈延伸到源頭，設定到縣、鄉一級，強化自下而上的食品安全監管體系，以專項資金在基層設立的食品安全監督員制度，從源頭監測和控制我國的食品安全問題，強化預防為主的食品安全原則。

第五，通過對我國現有資金投入模式的改革，將原有的傳統投入方式轉變為項目投入為主的模式。以資金機制為牽引，推動我國食品安全監管體制的變革。構建項目制的國家食品安全戰略體系，形成以“國家監測計劃”、“食物援助計劃”、“國家安全計劃”、“國家風險評估項目”、“國家食品安全預警項目”五大項目計劃為主線，若干子項目為分支的食品安全項目網絡系統，涵蓋食品的“數量安全”、“質量安全”和“營養安全”三方面。同時，通過項目資金的垂直投入，打破現有的食品安全監管地域界限和部門約束，由過去的“規則驅動型”向“任務驅動型”轉變，并構建有效的“考評制度”和“問責制度”，使整個項目始終處于可控狀態。減少項目的不確定性，重視人力資源管理、強調成本，提供優質服務，強化管理活動的產出和結果，并根據國家情況的變化以及不同利益需求做出靈活的反應，以保證我國的食品安全監管體系向低成本高效率發展。

［1］新華社.胡錦濤在省部級領導干部專題研討班開班式上講話［OL］.http://www.gov.cn/ldhd/2011-02/19/content_1806293.htm，2011-2-9.

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