中國服務型政府研究的回顧與展望

王 婷

（江蘇省社會科學院政治學所，江蘇南京，210013）

在我國，服務型政府是20世紀80年代中期出現(xiàn)的概念，至今已走過了20多年的研究歷程。2004年溫家寶總理首次正式提出服務型政府的改革目標，2005年建設服務型政府被寫進了政府工作報告，2007年黨的十七大報告明確指出，加快行政體制改革，建設服務型政府，一系列官方行為標志著學術界對于服務型政府的探索得到了政府的積極響應與互動，同時也賦予了學者更大的研究責任。因此，對我國服務型政府研究進行系統(tǒng)的回顧與展望，具有重要的現(xiàn)實指導意義。

一、初步探索階段（20世紀80年代—2003年）

起始于1982年的中國政府機構改革的動因在于經(jīng)濟改革啟動后社會對政府效能的需求，與之相應，學術界對于中國政治體制改革的最初認識也大多著眼于以機構改革、職能轉變促進商品經(jīng)濟的發(fā)展，這一時期已出現(xiàn)服務型政府的概念。［1］1998年以后，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展、第四次機構改革的啟動、WTO國際規(guī)則體制的推動、SARS等公共危機事件的促進以及西方政府再造實踐成功經(jīng)驗的啟示等多方面原因的共同作用，學術界在前期機構改革、職能轉變的微觀研究基礎上逐漸轉向關于政府模式改革的宏觀研究上，建立服務型政府成為學術界的熱點問題。這一時期的研究重點主要集中在四個方面：（1）以應對經(jīng)濟全球化為背景，探討服務型政府建設。代表性觀點認為，服務型政府是經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇，它是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。［2］（2）以優(yōu)化政府公共服務職能為核心，探討服務型政府建設。代表性觀點認為服務型政府的本質特征在于職能重點由經(jīng)濟建設轉變?yōu)楣卜眨诌@種觀點的學者也經(jīng)常使用“公共服務型政府”一詞。［3］（3）以政府范式轉換為主旨，探討服務型政府建設。代表性觀點將人類社會行政史的演進看作從“統(tǒng)治行政”到“管理行政”再到“服務行政”的過程，認為服務型政府作為一種新型政府模式，其指向不僅是政府職能轉變，而是包含了價值理念、制度、技術的整體性的發(fā)展與超越。［4］（4）以管理方式創(chuàng)新為突破口，以政務公開、電子政務、行政流程再造為載體，探討服務型政府建設。［5］

這一時期的探索主要涉及到服務型政府的研究緣起、基本概念以及與傳統(tǒng)政府模式的區(qū)別，具有開創(chuàng)性和奠基性的意義，但總體上看研究者數(shù)量有限，研究缺乏系統(tǒng)性，處于被動應對的態(tài)勢。

二、研究拓展階段（2004年—2007年）

2004年2月21日，溫家寶總理在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結業(yè)式上的講話中首次正式提出服務型政府的改革目標，標志著這一概念得到官方認可，為服務型政府的研究注入了活力與動力（見圖1）。

圖1 CNKI對服務型政府的學術關注度（以“服務型政府”為主題搜索）

這一階段服務型政府的研究主要圍繞四個方面展開：（1）基礎理論研究。學者們在服務型政府建設的時代背景、價值取向以及現(xiàn)實著力點等問題上，基本達成了共識，普遍認為我國服務型政府建設具有歷史必然性和現(xiàn)實緊迫性，公民本位是服務型政府的價值取向，而加強我國服務型政府建設的現(xiàn)實著力點則在于強化政府公共服務職能。但是在服務型政府的內涵依據(jù)以及與其他政府形態(tài)關系等問題上，觀點分歧較大。比如，關于服務型政府的內涵，學術界就呈現(xiàn)出四種不同的研究視角，即政府與公民關系轉變的角度；政府職能歷史演進的角度；政府職能結構調整的角度；政府工作方式轉變的角度。［6］關于服務型政府的理論依據(jù)，代表性的觀點有馬克思主義政府理論、西方政府改革相關理論、綜合論等。［7］（2）國外政府改革的經(jīng)驗介紹和研究。有學者將西方國家政府改革的主要內容總結為三個方面：一是社會、市場管理與政府職能的優(yōu)化；二是社會力量的利用和公共服務社會化；三是政府部門內部的管理體制改革。［8］（3）我國服務型政府建設實踐的評價研究。有學者在整體層面上將中國服務型政府建設實踐分成發(fā)展型、保障型、參與型、競爭型等四種模式［9］；另外有部分學者從個案層面出發(fā)，對南京、重慶、成都等省市服務型政府建設的經(jīng)驗、問題及發(fā)展趨勢進行了個案分析。（4）我國服務型政府建設的宏觀思路和具體路徑。多數(shù)研究成果集中于政府理念重塑、職能演進、結構調整、方法改進等問題。［10］

這一時期，學者們從不同層面和不同角度對服務型政府進行了大量探索，這些研究也為后續(xù)的服務型政府研究奠定了堅實基礎。但這一時期在服務型政府基本問題上的研究觀點分歧較大、甚至相互對立，缺乏系統(tǒng)化。研究內容上多側重理論層面的靜態(tài)分析，對政府轉型與政治、經(jīng)濟、社會等生態(tài)環(huán)境之間的互動性研究較為薄弱。

三、研究的系統(tǒng)化與創(chuàng)新階段（2008年以來）

2008年，黨的十七屆二中全會審議通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》，為服務型政府建設指明了整體方向和目標模式。這一階段，學術界對于服務型政府的研究在方法上由應然層面逐漸轉向實然層面，模式構建與實踐治理并重；研究內容上更側重從整體性治理的視角出發(fā)，研究重點主要從行政管理體制、社會管理體制、公共服務體制三個方面展開，行政管理與社會管理互為表里、相輔相成，二者的共同目標都在于建立適合我國國情的公共服務體系。總體上看，服務型政府的“線性”研究逐漸轉向“復合”研究。

（一）創(chuàng)新行政管理體制，加快服務型政府的職能轉變與機構改革

這一階段，學者們從行政體制改革的角度來對服務型政府建設展開研究，主要集中于新形勢下政府的職能轉變、機構改革和府際關系理順三個方面。（1）轉變政府職能。轉變職能是服務型政府建設的基礎。有學者指出，經(jīng)濟轉型的復雜性、政府職能轉變所需要的制度支持、我國經(jīng)濟轉型的經(jīng)濟社會發(fā)展起點和特有的歷史文化傳統(tǒng)是中國政府職能轉變研究的基本認識前提。［11］有學者結合服務型政府的內涵和建設要求，深入分析了服務型政府的政治職能與社會職能的關系，以及社會職能中經(jīng)濟管理職能與社會管理、公共服務職能的關系。［12］（2）深化機構改革。政府規(guī)模的優(yōu)化應以政府職能需求為取向，對政府規(guī)模進行結構性調整，打破政府機構設置“職責同構”的特點。［13］在具體機構設置上，學者們指出，在大部制改革背景下構建服務型政府，必須進一步完善大部制改革中的民主機制；促進大部制改革中政府機構決策、執(zhí)行、監(jiān)督的適度分離，構建有效的協(xié)調與監(jiān)督機制，同時還要積極規(guī)范與發(fā)展行政協(xié)會等社會中介組織。［14］（3）理順府際關系。有學者指出，當前服務型政府建設中，基層政府的積極性和內在動力不足，中間層級政府的定位不明確，上下級政府之間以領導關系掩蓋了決策、執(zhí)行、監(jiān)督關系，應以服務型政府建設為契機，理順各級政府之間的關系，實行縱向間政府的合理分權。［15］還有學者在個案分析基礎上指出，當前我國的權力配置結構未發(fā)生重大調整，地方政府行為邏輯未發(fā)生實質性轉變，是服務型政府建設推進艱難的重要原因。在法治的框架下，應以調整政府層級間關系為突破口，建立“混合型行政管理體制”。［16］

（二）創(chuàng)新社會管理體制，構建服務型政府主導下的整體性治理模式

服務型政府的構建不僅僅是政府行政管理體制上的改革，更多的是在政治、經(jīng)濟、社會的多重系統(tǒng)框架下，政府、企業(yè)、社會組織、公民等不同利益主體博弈和交易的產物，這都決定了政府模式的成功轉型需要加快創(chuàng)新社會管理體制，構建整體性治理模式。（1）服務型政府在推進社會管理創(chuàng)新中的地位功能和職能范圍。中央提出的社會管理格局是“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”。何謂政府負責?有學者認為，只有建立起服務型政府，才能強化社會管理和公共服務，只有將社會管理寓于公共服務中，才能真正實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新。［17］有學者提出了社會管理創(chuàng)新中政府管理模式轉變的八項原則和動力機制。［18］有學者從政治、經(jīng)濟、社會層面出發(fā)，分析了服務型政府在推進社會管理創(chuàng)新中的職能范圍。［19］（2）服務型政府推進社會管理創(chuàng)新的制度設計與機制運行。有學者指出，在服務型政府建設中的主體方面，縱向上應是政府與社會的“雙向互動”；橫向上應充分發(fā)揮所有國家機關和國有事業(yè)單位的作用。［15］在具體制度設計方面，學者們分別就政府如何引導公民、企業(yè)、社會組織推進社會管理創(chuàng)新展開了豐富的研究。［20-22］（3）服務型政府在社會管理創(chuàng)新中的基本法治界限。有學者從政府規(guī)制與服務型政府的契合出發(fā)指出，服務型政府的核心是政府依法行政，保護公民權利的實現(xiàn)，倡導社會公民本位、社會本位和權利本位的法治理念，在此理念關照下討論了開放的公共治理及其制度。［23］有學者認為政府在社會宏觀治理層面扮演著既是管理者又是服務者的雙重角色，分析了在法治狀態(tài)下追求政府公權的受控性和有效性問題。［24］

（三）創(chuàng)新公共服務體制改革，增強服務型政府的公共服務供給能力

學者們普遍認為，公民需求是公共服務供給的精神內核，也是提高政府公共服務能力的導向所在。有學者從供求平衡的角度指出，基本公共服務矛盾在很大程度上源于供求結構方面的原因，即公共參與不足和公共契約缺失，公共服務體系的發(fā)展不僅要強調政府投入，更要注重政府治理結構與效能。［25］有學者從公共服務的決策和供給兩條路徑出發(fā)，將地方公共服務中的公民參與分為六種類型，根據(jù)不同的公共服務問題，選擇公民參與的有效模式和策略。［26］在公共服務供給模式方面，由于我國各種社會組織的發(fā)展尚處初始階段，公共產品的供給只能選擇政府主導下的公私合作模式，或稱為一主多元模式。學者們分別就公共服務供給模型、政府公共服務購買模式、公共服務合同承包等問題展開了深入研究。［27，28］

這一時期，服務型政府的研究主要呈現(xiàn)三方面特色：一是學術研究與政府決策積極互動，相關研究緊緊圍繞中央的施政理念和發(fā)展戰(zhàn)略展開，并在中央決策中逐步得到反映，發(fā)揮學術研究的服務功能；二是學術研究與實踐的緊密結合，研究者致力于各地服務型政府實踐的系統(tǒng)總結、評價和審視，以發(fā)揮理論對實踐的指導作用；三是學術研究的系統(tǒng)化特性逐漸凸顯，研究重點由背景介紹、基礎理論、政府自身建設逐漸擴展到服務型政府建設與經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展，與其他改革措施配套推進，強調服務型政府建設的總體戰(zhàn)略與頂層設計。

四、服務型政府研究進一步需要探討的理論問題

本部分立足于前面的分析和討論，主要從研究視角、思路和方法的層面提出一些個人看法，以期把服務型政府研究引向深入。

（一）推進服務型政府的本土化研究

服務型政府研究的本土化已經(jīng)呼吁多年，然而嚴格來講，迄今依然停留在原則和目標的層次上。聚焦本土化進行專門的研究，首先要界定何謂本土化，從何種角度來詮釋本土化。周志忍認為：“作為一個過程的本土化意味著立足我國國情，關注我國的實踐，針對我國的特殊問題進行理論解釋等等”；“從結果角度界定本土化，意味著立足國情提出一些具有中國特色并能解釋和解決中國實際問題的理論和制度體系。”［29］無論從哪個角度看，服務型政府研究的本土化都任重道遠。中國政府管理模式的轉型是對行政生態(tài)環(huán)境變遷的能動適應，當前政府發(fā)展肩負著經(jīng)濟和社會雙重轉型的歷史重任，一方面為保持經(jīng)濟的快速、健康、持續(xù)的發(fā)展，要承擔相當繁重的發(fā)展經(jīng)濟的職責，另一方面要協(xié)調好各種社會關系，維護社會公平，保證社會平穩(wěn)有序；一方面要著力推進政府管理的“現(xiàn)代化”問題，另一方面面對經(jīng)濟全球化的壓力，又要解決政府管理的“后現(xiàn)代化”問題。僅僅強調服務型政府建設從以管理為中心向以服務為中心的轉變，在理論和邏輯關系上都具有膚淺化、簡單化取向。關鍵問題是在發(fā)展中國家政府的實踐運行中，如何處理好發(fā)展與服務、規(guī)制與服務之間的關系，提升政府能力及其有效性。總之，任何新的理論范式的建構都要考慮到與之相適應的環(huán)境，考慮到既有資源關系狀態(tài)是否適應新范式的要求、如何重構各種資源的關系，本土化主題持續(xù)出現(xiàn)而沒有作為學術問題專門研究，或者脫離了本土資源基礎而缺乏實質進展，實際上就已經(jīng)標簽化了。

（二）加強服務型政府建設的法治引導

服務型政府建設法治化的核心并不是建立法律體系本身，而是確立憲法和法律在政府運行中的戰(zhàn)略地位，從而有效保障和維護公民的基本權利。在發(fā)展中國家，政府承擔著經(jīng)濟發(fā)展與服務社會的雙重任務，需要具有足夠的空間和能力處理一系列重大的發(fā)展和穩(wěn)定問題，政府規(guī)制不斷增長的范圍以及所面臨的紛繁復雜的各類關系必然要求建立良好的規(guī)范秩序，從而推動政府以規(guī)范的、可預期的公共服務保障并增進公共利益，因此，服務型政府建設必然需要以法治規(guī)則為戰(zhàn)略引導。然而當前實踐中，服務型政府中的法治建設普遍存在著定位失衡的問題。沈榮華指出，法治與自主創(chuàng)新是戰(zhàn)略與策略的關系，現(xiàn)實中地方政府將法治的戰(zhàn)略地位降格為策略，大量的自主創(chuàng)新無不與法治的價值定位與導向產生內在的不合，這便從根本上制約了體制改革的由淺入深、觸及內核的路徑保證。［30］朱光磊認為，“對法的‘政治定位’缺乏正確的理解是地方政府管理屢屢出現(xiàn)違背法治原則和‘立法容易執(zhí)法難’問題的根源”。［31］劉旺洪對于法治政府基本理念的解析可能是少數(shù)分析深入的研究成果之一，他指出：“依法行政要求行政法通過法律機制具有如下基本品格：能夠做出明確規(guī)定的，作出明確規(guī)定；不能作出明確規(guī)定的賦予其一定的裁量權；設計一套完整的行政程序，使政府的行為符合程序性規(guī)定的要求；賦予其緊急事態(tài)的處理權，通過事后法律確認的方式獲得緊急事態(tài)處置的合法性；最后，總體上要求行政權力的行使應當符合行政法的精神和基本原則。”［32］但總體看，對于這一問題學術界尚缺乏深入的理論探討，其研究沒有引起行政管理學界和政府官員的普遍重視。當下，深入分析服務型政府建構的合法性支持因素，加強服務型政府建設的法治引導成為學術界的迫切任務。

（三）構建多元合作的治理機制

服務型政府是指在公民本位的理念指導下，在民主法治的制度框架內，以服務為社會治理價值核心和政府職能結構重心的一種政府模式，社會本位的基本屬性決定了服務型政府的運行必然依靠多元合作的治理機制。然而在多年實踐中，我國服務型政府建設的途徑始終具有自上而下的單向性，地方政府依然存在大量“單邊主義”現(xiàn)象，忽略多元合作機制的構建。在現(xiàn)有政治體制下，推進多元合作治理機制的動力源自何方？沈榮華認為：“在改革中地方政府既是改革動力又是改革的對象，這便使改革陷入悖論之中，即地方政府要不斷組織力量來推動對自身的改革，故而導致改革的體制性動力不足。”［30］顯然，在我國多元合作治理機制的構建并非一個僅靠工具理性就解決實現(xiàn)的技術問題，而是涉及到政治體制、行政體制全面改革的系統(tǒng)工程，亟需頂層設計。此外，這方面研究的深入還涉及一系列具體問題，例如在我國公民社會發(fā)展剛剛起步的時候，構建多元合作治理機制的條件是什么？合作治理機制是否具有層次性，要發(fā)展到什么地步才能為服務型政府構建提供堅實的實踐基礎？評判中國特色的多元合作機制的標準是什么？目前理論構建與實踐運行中的現(xiàn)狀和存在的主要問題是什么？面臨的主要障礙有哪些？克服障礙需要哪些方面的努力？等等。因此，如何建構一個多元互動的合作治理格局，使改革從技術表象深入到體制內核，提高服務型政府的合法性和有效性，還需要做進一步的研究探討。

（四）研究方法上價值研究與工具研究并重，規(guī)范研究與實證研究協(xié)同

相比于起步、發(fā)展階段多采用規(guī)范分析方法，當前學者們更注重同時運用調研、個案、內容分析或模型建構等方法進行扎實規(guī)范的實證研究。［16，33］服務型政府研究具有較強的實踐性和應用性，理論上的自圓其說和邏輯上的一致性并不是其追求的唯一目標，必須關注研究成果能否用于實踐并將導致什么結果，可行性研究目標的實現(xiàn)需要進一步加強研究方法上的科學性和嚴謹性，當然，在強化實踐意識的同時并不意味著弱化理論規(guī)范。

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