若干涉煙法律法規中的信息管制及其體現

曾 杰

(重慶市九龍坡區煙草專賣局，重慶 400050)

一、《煙草控制框架公約》與煙草成分信息披露

在經濟法的觀點看來，涉煙法律法規特別是以煙草專賣法及其實施條例為核心的煙草產業政策法是通過立法的形式將煙草業作為一種特殊的產業給予保護、支撐與限制。

煙草產業政策法對煙草業的保護與支撐是全面和具體的:從煙草種植到煙葉收購加工;從煙葉到成品卷煙;從生產到運輸、銷售;從生產經營到行政執法……可以說，凡是涉及煙草的各個環節，煙草產業政策法都給予了全方位的保護，使國家對煙草產業的經營處于全面高度壟斷狀態。對煙草業專門立法的原因、目的、意義等自不必說，更多的應是從國家利益和消費者利益為出發點。本研究所要討論的主要是在煙草產業政策法中，對煙草業的一些限制性條款，如煙草制品的成分管制。2006年1月9日，《煙草控制框架公約》(以下簡稱公約)在中國正式生效。公約中的相關內容，將成為或者影響我國煙草產業政策法的具體內容。公約第9條規定:締約方會議應與有關國際機構協商提出檢測和測量煙草制品成分和燃燒釋放物的指南以及對這些成分和釋放物的管制指南。公約第10條規定:每一締約方應根據其國家法律采取和實行有效的立法、實施、行政或其他措施，要求煙草制品生產商和進口商向政府當局披露煙草制品成分和釋放物的信息。每一締約方應進一步采取和實行有效措施以公開披露煙草制品有毒成分和它們可能產生的釋放物的信息。在煙草產業法中的限制性條款，除了成分管制外，還有信息管制。

二、現代市場與信息管制

在現代市場環境下之所以要有信息管制，主要在于消費者與經營者相比有四個弱點，需要特別保護:1)消費者經濟力量的微弱。在商品交易中，以個人力量獨立從事交易的消費者與作為生產者的大公司、大企業，尤其是大的壟斷集團相比，其經濟力量極為弱小，造成了買賣雙方交易能力的不平衡。2)消費者商品知識的欠缺。消費者只為滿足生活需要而購買品種多、范圍廣的多類商品，而經營者以營利為目的而專營特定的商品，兩者之間有關商品的知識存在著固有的差異，又加上科學技術的飛速發展，生產技術和工藝日益高度復雜化，使消費者越來越難以對所購商品的品質作出判斷，因而不得不形成對經營者的全面依賴。3)消費者固有的人性弱點。消費者購買商品不具有營利性，故其購買中缺乏經營者的理性，而是依個人興趣喜好、虛榮心及僥幸心理等來選購商品。這些心理上的弱點最易被擁有現代營銷手段的經營者所利用因而導致對其利益的侵害。4)消費者組織上的缺乏。消費者在各項交易中力量本已極為弱小又歷來缺乏組織，不能通過團體的力量來與經營者組織體相抗衡，以致成為經濟上的從屬者，容易受到經營者的侵害。由于這些原因，在現代經濟條件下，消費者在強大的經營資本面前，呈現出顯著無力的狀態，少數生產經營者為了追求利潤而不擇手段，使消費者置身于喪失財產乃至生命的危險之中。因此，要對處于弱勢的消費者進行保護。而對消費者進行保護的一個前提就是對消費者進行信息披露;對經營者(或者一個產業)進行信息管制——防止其利用自身優勢進行信息濫用，誤導甚至欺騙消費者。信息管制主要包括了兩方面的內容:一是強制披露;二是反向利益宣傳。①指宣傳一些使經營者不利、無助于銷售甚至導致滯銷的信息。如在卷煙盒上必須注明吸煙有害健康;拒絕出售卷煙產品給未成年人等。這種信息管制對于一些存在極大負外部性②負外部性(negative externality)，是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受損，而造成外部不經濟的人卻沒有為此承擔成本。按通常觀點，吸煙除不利于吸煙者的健康外，還不利于吸入“二手煙”人士的健康就是煙草負外部性的典型表現。的產業，如煙草業表現得比較典型。

三、現行法律中的煙草信息管制條款及體現

在煙草產業政策法中，有明確信息管制的條款主要有《中華人民共和國煙草專賣法》第五條第二款:國家和社會加強吸煙危害健康的宣傳教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共場所吸煙，勸阻青少年吸煙，禁止中小學生吸煙。第十八條國家制定卷煙、雪茄煙的焦油含量級標準。卷煙、雪茄煙應當在包裝上標明焦油含量級和“吸煙有害健康”。第十九條禁止在廣播電臺、電視臺、報刊播放、刊登煙草制品廣告?！吨腥A人民共和國煙草專賣法實施條例》第二十九條:在中國境內銷售的卷煙、雪茄煙，應當在小包、條包上標注焦油含量級和“吸煙有害健康”的中文字樣。在地方法規中有也有煙草產業的信息管制條款，如《重慶市煙草專賣管理條例》第四條:各級人民政府和社會組織應加強吸煙有害健康的宣傳教育，禁止或者限制在公共交通工具上和公共場所內吸煙，禁止中小學生吸煙。第十六條第二款:煙草制品零售經營者不得向未成年人出售煙草制品。

上述信息管制條款在實際運行中有不同的體現。

(一)在社會輿論中體現

主要是關于禁止在特定場所吸煙的宣傳。涉及的法律條款包括《中華人民共和國煙草專賣法》第五條第二款、地方性法規中《重慶市煙草專賣管理條例》第四條等。為傳達在特定場所禁止吸煙的信息，通常的做法是在一定的場所張貼形狀各異，但實質信息趨同的禁煙標志。③圖片源于互聯網。如圖1。

圖1 禁煙標志

這類標志所傳達的是特定區域禁止使用煙草制品的信息，勸誡吸煙人士在特定場合不得使用煙草制品，對煙草生產商而言是一種不利宣傳。但傳達這樣對煙草生產商不利的信息，往往是基于公共的、不特定多數人的利益而為之(此為通常理由，并在立法中體現)。

(二)在煙草產品包裝中體現

目前通常觀點認為:使用煙草制品會有對健康造成一定不利影響。④通常認為吸煙與呼吸系統病、心腦血管疾病及某些腫瘤的發生有相關性。參考:http://www.xh1958.com/jkzs/201107/207.html，2012年9月17日最后訪問。在政府相關機構特別是衛生機構的呼吁和要求下，煙草生產廠商必須在產品上明確無誤地告知消費者這樣的信息:吸煙有害健康;盡早戒煙對健康有利。讓消費者在自身嗜好與健康問題上做出自主的、均衡的選擇。這類信息的傳達涉及的法律條款主要有《中華人民共和國煙草專賣法》第十八條、《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第二十九條等。這些法律法規要求，煙草生產商必須在其產品上有所體現。如圖2。

圖2 卷煙的外包裝

從圖2可以看出，上述幾個品類卷煙的外包裝體現了相關法律法規對規定信息的管制。1)給予了警示:吸煙有害健康;2)進行了勸誡:戒煙可以減少對健康的危害;3)實施了披露:標明了焦油量、煙堿量、一氧化碳含量數據。

法律要求煙草生產企業在其產品上標注上述信息，而不允許相關企業標注對自身產品有利的信息，①1995年12月20日國家工商行政管理局令第46號發布《煙草廣告管理暫行辦法》，“第六條 煙草廣告中不得有下列情形:(四)表示吸煙有利人體健康、解除疲勞、緩解精神緊張的?！笔且环N非常明顯的信息管制。這種管制是以法律的形式確定下來的，具有強制性。

(三)在煙草廣告及其廣告辦法中體現

煙草作為一種商品，有推廣和宣傳的內在需求。然而，由于其本身性質的特殊性，并不允許被廣泛地宣傳和推廣。最直接的體現就是:煙草廣告被嚴格限制?！吨腥A人民共和國煙草專賣法》第十九條:禁止在廣播電臺、電視臺、報刊播放、刊登煙草制品廣告。與之具有配套意義的是國家工商行政管理局發布《煙草廣告管理暫行辦法》，在此部門規章中，對煙草廣告禁止發布的媒介及場所、在國家禁止范圍以外的媒介或者場所發布廣告的審批權限、煙草廣告內容的禁止性規定、煙草廣告中忠告語及面積的要求等多方面的內容都進行了詳細規定。對煙草廣告的相關規定，可以說是對煙草最具影響的信息管制:煙草生產商不能廣而告之產品特點、口感、功效等。經典產品的銷售只能靠特定認知、熟悉的消費者“回頭購買”;新品的推廣也只能借助各類非典型廣告的推廣方式進行。非典型廣告方式必然不如傳統的、典型廣告效果好。

(四)在傳達拒絕向特定人群提供產品的信息中體現

《中華人民共和國煙草專賣法》中有關于“勸阻青少年吸煙，禁止中小學生吸煙”的內容;作為地方性法規的《重慶市煙草專賣管理條例》第十六條第二款:煙草制品零售經營者不得向未成年人出售煙草制品。這一條款清晰無誤地傳達了這樣一個信息:煙草制品的經營者只能將煙草制品銷售給成年人;廣大社會公眾在這樣條款下分為了兩類:能購買煙草制品者，不能購買煙草制品者。圖3即為此條款的實際運用。

這種標志在全重慶市所有的煙草零售點均有張貼。該標志所傳達的信息從本質上來講是對煙草銷售不利的:限定了購買煙草制品的人群。但對于作為立法者，為何對可購買群體的信息進行管制，進而對實際的購買行為進行限制，不是本研究重點。一個顯而易見的理由應該是:為了公眾利益。

圖3 禁止向未成年人出售香煙的標志

四、結束語

隨著相關國際條約在我國的逐步實施及公眾健康意識的提高，對煙草行業的各種限制(不光是信息管制)會逐步明顯。有業內人士曾指出，“煙草包裝盒是煙草業幾乎唯一可用的宣傳載體”，然而就是這個行業還可控的載體，也面臨信息管制的限制。卷煙包裝上被管制的信息，難保不出現卷煙成分的公布、吸煙嚴重疾病的狀態等。對于可能出現的各種信息管制，有必要進一步關注。