錦州葫蘆島同城化建設研究

◎ 趙映慧 姜 博 修春亮 祝翔凌

錦州葫蘆島同城化建設研究

◎ 趙映慧 姜 博 修春亮 祝翔凌

遼西錦州灣經濟區是遼寧省“五點一線”中重要的一點，借助錦州灣經濟區推進錦州灣的整體開發是遼寧省沿海開發的重要戰略，也是《遼寧沿海經濟帶發展規劃》的重要內容。2009年7月規劃獲國務院批準，錦州灣開發提速。以錦州灣開發為契機，推進錦州葫蘆島同城化建設，進而推進錦葫都市區的建設，這對于遼西地區、遼寧省乃至東北地區都是有益的舉措。文章首先分析錦葫在區域發展中的矛盾，其次分析了錦葫同城化基礎，最后提出同城化建設戰略。

同城化 錦州灣 遼寧沿海經濟帶

一、引言

遼西錦州灣經濟區（包括錦州西海工業區和葫蘆島北港工業區）是遼寧省提出的“五點一線”沿海開放戰略中重要的一點（圖1左圖），遼西錦州灣經濟區涉及瀕臨錦州灣的兩個相鄰城市錦州和葫蘆島，因此2006年遼寧省作出整體開發錦州灣的重大決策。2009年7月國務院常務會議討論并原則通過《遼寧沿海經濟帶發展規劃》，這表明包括錦州灣在內的遼寧沿海經濟帶的開發已經上升為國家戰略。

錦州灣位于渤海遼東灣錦州小筆架山到葫蘆島柳條溝連線的西側（圖1右圖），其陸域狹義上包括“兩港三區”，即錦州港、葫蘆島港、錦州經濟技術開發區、葫蘆島市連山區的高橋和塔山兩鎮以及龍港區部分沿海地區。廣義錦州灣指錦州、葫蘆島兩市近海海域和沿岸地區，本文錦州灣為廣義。

錦州灣的整體開發，不僅是錦葫兩市的戰略，而且是遼寧省的戰略，因此應當以整體開發錦州灣為契機，推進錦葫同城化建設。所謂同城化，指的是地域相鄰、空間相互作用強烈、經濟和社會發展要素聯系密切的兩個或兩個以上城市的基礎設施建設、政府管理等統一協調，社會服務、市民待遇與歸屬感等趨同。

圖1 遼寧省錦州灣示意圖

錦葫兩市處于同一個自然地理單元，空間距離很近，且有密集的線狀基礎設施束相連，兩市具有先天的同城化條件，且歷史上葫蘆島（時稱錦西市）屬于錦州市管轄，具有相同的文脈。錦州灣的開發與錦葫同城化建設對于提升錦葫兩市的經濟發展水平，帶動遼西地區的經濟發展，提升遼寧省的經濟發展水平，振興東北老工業基地，完善我國沿海經濟布局，促進區域協調發展和擴大對外開放，都具有重要戰略意義。

二、錦葫區域發展中的矛盾

（一）高強度開發與區域承載力問題

在遼寧“五點一線”沿海開放戰略的實施過程中，錦葫兩市都加快發展，各自提出了錦州灣沿岸開發的宏偉建設規劃，且正在緊鑼密鼓地推進，但可能存在一些問題：一是開發強度超過環境容量，引發生態環境問題等；二是港口建設缺少銜接，錦州灣優勢沒有最大限度發揮；三是物流規劃各自為政。錦州灣沿岸地區是錦州和葫蘆島的建設重點，但可能因為兩市高強度開發超過了錦州灣的承載力，造成很多生態環境問題。

（二）產業分工與協作較差

錦州與葫蘆島都是錦州灣沿岸的重要工業城市，兩市國有企業比重較大，由于資源稟賦、交通區位、工業布局等因素影響，兩市在產業結構上存在較大的相似性，傳統工業比重都較大，都以石化工業為主，錦州灣地區層次分明的產業分工格局尚未形成，更不用說合作共贏的格局。錦葫都強調發展工業，以工業發展推動城市發展。近幾年都注重臨港型工業、物流業等，但也存在較大的相似性。

（三）工業園和開發區多而分散

錦州和葫蘆島都想充分利用沿海優勢建設一批工業園區，拉動經濟發展。然而兩市都沒有集中資源、人才、港口等優勢，建設一個規模大、實力強、級別高的工業園區。工業園區過多，難以提升工業園區的規模和級別，也容易形成惡性競爭。目前，錦州有西海工業園區、白馬綜合工業園區、南站工業園區、娘娘宮開發區、凌海百里經濟帶、松山新區等，而葫蘆島有經濟技術開發區、專利園區、北港工業區、東城經濟區等。開發區與工業園區沒有得到有效整合，沒有發揮出最大效益。

（四）基礎設施建設缺乏協調

由于錦葫兩市同級，在錦州灣沿岸基礎設施建設中都不能“指導”對方，都不能對錦州灣沿岸的基礎設施建設進行統一規劃，難以解決一些跨市的重要項目的建設，突出反映在高速公路、港口、機場等規劃建設方面。例如，沿錦州灣分布著距離很近的共用一個錨地的兩個港口——錦州港和葫蘆島港，從整體開發錦州灣的角度講，可以將兩港合并建設成為遼西的綜合性大港口，或者以兩港為核心，輔以興城港、綏中港等眾多的小港，共同建設成分工協作的港口群，但行政分割和區域利益使得近在咫尺的兩個港口，不能形成一個大港強港。

（五）資源開發與利用存在矛盾

受自然地理條件限制，錦州灣沿岸乃至整個遼西走廊地帶的土地資源都缺乏，錦州灣沿岸狹長，平坦地區有限，且過境的鐵路、公路將有限的地區分割，區域發展空間受到更多限制，因此錦葫兩市在錦州灣開發過程中不得不填海造陸。未來錦州灣沿岸地區的發展還面臨礦產資源與水資源短缺的問題，結構性資源短缺將制約錦州灣沿岸的經濟社會發展。

（六）生態環境共建共管機制缺乏

錦州灣沿岸地區是我國重要的老工業基地，石油、化工、冶金、機械造船等工業聚集在沿岸，多年來錦州灣沿岸工業產生的廢（污）水、船舶修理與航運過程中的廢（污）水及石油泄漏等造成錦州灣水質下降。錦州灣曾經是渤海重金屬污染最嚴重的海域之一，錦州灣海域的污染物主要來自沿岸工廠的排放。雖然錦州灣海域的污染得到一定程度治理，但是作為最終接納污染物的錦州灣仍然存在嚴重的生態環境問題。錦州、葫蘆島都不遺余力發展工業，但沒有全力合作推進錦州灣生態環境的建設管理。

三、錦葫同城化的基礎

（一）地理基礎

錦州與葫蘆島相鄰，都處于同一個自然地理單元——狹長的遼西走廊。錦葫兩市山同脈，水同源，都得到松嶺山脈、女兒河等山水眷顧。兩市都瀕臨錦州灣，葫蘆島港與錦州港分處錦州灣南北兩側，共用一個錨地。國內很難再找到像錦州和葫蘆島這樣空間毗鄰、城區接近的規模相當的兩個大城市。兩市主城區直線距離不足50公里，且錦州的經濟技術開發區與葫蘆島主城區僅有十幾公里。從通勤距離看兩市在1小時內，交通非常便捷。兩市的城區面積都不大，隨著錦州灣的開發，城市化步伐加快，兩市的城區都沿錦州灣擴展。

（二）交通基礎

京哈公路、京沈高速公路、遼寧濱海公路、京哈鐵路、秦沈鐵路客運專線等陸路交通線將錦州與葫蘆島緊密相連。錦州灣的港口、錨地與航線把兩市親密相接。錦州航空港服務于錦州、葫蘆島等遼西城市。錦葫地區形成了發達的海陸空立體交通體系。

（三）產業基礎

錦州與葫蘆島經濟規模接近，產業協作條件較好。兩市都是重要工業城市，主要產業都有石油化工、冶金、機械等。石化產業方面，中石油錦州石油化工公司與中石油錦西分公司都是中石油系統，具備推進錦州與葫蘆島石化產業協作的先天條件，可以依托葫蘆島北港工業園區，建設遼西石化產業集群。機械產業方面，錦州的汽車零部件產業、船舶修理等與葫蘆島的造船工業等具備聯合打造遼西交通運輸設備制造業基地的條件。電子等高科技產業方面，錦州西海工業區是兩市建設電子產業基地的空間載體。

（四）共同開發基礎

2005年8月，時任中共遼寧省委書記的中共中央政治局常委、國務院副總理的李克強提出“要以錦州灣整體開發為龍頭，打破行政區劃，加快錦州港和葫蘆島港統籌發展步伐，一體化建設，一體化發展。”這掀開了整體開發錦州灣的歷史一頁。2006年遼寧省決定整體開發錦州灣戰略，2009年已經上升為國家戰略。因此無論是中央還是地方，都積極推動錦州灣的共同開發，這為錦葫同城化建設奠定了基礎。

四、錦葫同城化建設戰略

（一）總體目標與基本原則

以錦州灣整體開發為契機，以遼西錦州灣經濟區開發為著力點，以推進錦葫都市區建設為目標，加快錦葫同城化建設，使錦葫都市區成為遼西城市群的區域中心。

錦葫同城化建設應當堅持科學規劃、優勢互補、合作共贏等基本原則。

科學規劃：城市建設應當以科學規劃為前提，規劃指導建設。錦葫同城化建設涉及兩個城市，關聯錦州灣沿岸的自然環境、經濟、社會諸多方面，要想實現錦葫同城化順利推進必須擯棄地方保護主義和局部小利，站在全局的高度科學規劃、統籌發展，通過城市與區域規劃引導錦葫同城化和錦葫都市區建設。

優勢互補：在社會主義市場經濟條件下，城市經濟發展需要發揮自身優勢，只有充分發揮各個城市的比較優勢，取長補短，才能形成“1＋1＞2”的效果。同城化應該創造出單個城市不能獲得的經濟利益。葫蘆島和錦州級別相同、規模相當，在同城化過程中應當發揮各自優勢，積極對接，共同推進錦葫都市區的建設。葫蘆島應當發揮自己的旅游資源優勢，錦州應當發揮自己的科教優勢，兩市共同發揮工業優勢。

合作共贏：改革開放后特別是社會主義市場經濟發展以來，城市自主發展權利增大，同一區域的城市為了在區域發展中更快發展，容易惡性競爭，戒備有余，合作不足。錦州和葫蘆島在港口建設等方面存在惡性競爭傾向。錦葫兩市應當在充分尊重各自利益的基礎上，建立利益協調和利益分享機制，通過分工協作提高錦葫的經濟發展水平和競爭實力，使錦州灣地區各城市朝著合作共贏的方向前進。

（二）同城化建設主要內容

1.基礎設施同城化

（1）交通同城化。同城化過程中交通應當先行，雖然錦州與葫蘆島之間有密集的線狀基礎設施束，但以過境交通為主，遼寧沿海大道的通車奠定了錦葫兩市交通同城化的基礎。借助遼寧沿海大道推進錦葫城際公交和公交IC卡互通，構建錦葫1小時通勤圈。開通錦州灣快艇、游艇水上交通及旅游線路，將葫蘆島主城區與錦州天橋城區緊密相連。遠期規劃建設錦州主城區－錦州南站－松山－杏山－天橋－高橋（葫蘆島）－塔山－北港－葫蘆島主城區的輕軌。

（2）金融同城化。取消錦葫兩市商業銀行的匯兌、拆借業務的異地交易手續費。商業銀行的信貸業務在兩市自由開展。銀行員工在錦葫兩市商業銀行交流，待遇一致。市民在兩市銀行存取款沒有異地手續費。同時證券、保險等也實行同城化。

（3）信息同城化。統一以錦葫都市區的稱號建設政務網，對外政務服務一致。廣播電視系統實現聯動，整合雙方廣播電視節目，對外統一頻道（頻率）播放。有線電話系統統一，固定電話的長途區號統一，實現固定電話同城。無線通訊系統也實行同城化管理，移動通訊漫游與長途取消，通訊費用按同一城市計費。

（4）科教文衛同城化。兩市科研機構協調統一，科研成果在兩市零阻力轉化。錦州高校一視同仁地為錦州和葫蘆島服務，高等教育資源共享。中小學教師在錦葫兩市輪流。圖書館、博物館、展覽館等對錦葫兩市居民一致，兩市居民在圖書館借閱、在博物館和展覽館參觀等享受同等待遇。醫院合作，醫務人員在兩市交換流動，醫療保險、醫療報銷、醫療報告等互認，醫療保險卡在兩市互通。

2.錦葫城市空間結構規劃

錦州市區、葫蘆島市區及兩者之間的錦州灣沿岸地區是錦葫都市區的核心區，

“一心”即“也是城市空間結構規劃的重點，未來都市區核心結構為“一心兩區一軸”，可以”形中間部分，這是未來錦葫都市區的核心區的心臟，這里位于錦州主城區與葫蘆島主城區連線的中間，又瀕臨錦州灣，且有鐵路線直通錦州港，是未來錦葫都市區核心區的心臟，也是當前及今后一段時間錦葫兩市重點發展地區，只有高橋（葫）－天橋（錦）發展起來，錦葫都市區才能走向現實，錦葫同城化才真正有了結果。因此，錦州應當積極推進“南下”戰略，而葫蘆島應當積極推進“北上”戰略，兩大戰略聚焦于高橋（葫）－天橋（錦）地區，這是錦葫兩市的結合部，也是錦葫都市區未來快速增長的空間。

“兩區”為目前錦州與葫蘆島的主城區，是錦葫兩市商業、金融、社會服務業中心、行政管理中心。“一軸”即錦州灣海岸與沿岸的鐵路、公路等構成的復合軸。

3.錦葫同城化的驅動機制

（1）政策與制度保障機制。盡管經濟全球化和區域經濟一體化將使行政區經濟淡化并退出，但是我國的“行政區經濟”仍將長期運行，短期內削弱地方政府的經濟職能很難實現，要想打破行政區劃的制約，解決錦葫發展過程中存在的矛盾，順利推進錦葫同城化建設，必須有政策與制度保障。錦州灣沿岸地區制定統一的政策與制度是推進錦葫同城化，建設錦葫都市區的重要途徑。首先從區域調控、區域分工、區域組織、區域布局等方面推進錦葫區域發展政策的一致，以推進同城化建設。其次在人口流動、土地經營管理、房地產開發、城鎮化建設等方面實現一體化。第三，錦葫應當簽訂雙邊法律協定或行政協議或合作備忘錄等形式的契約（協議），并且受國家法律保護，具有法律效應。最后，可以由遼寧省人大制訂并施行《錦州葫蘆島同城化建設規章》，作為錦葫同城化建設的基本法律。

（2）規劃引導機制。錦葫同城化建設是一個復雜的巨大的工程，涉及自然、經濟、社會等諸多方面，要實現推進錦葫同城化建設必須站在全局的高度來宏觀把握，當然需要通過城市與區域規劃來引導。一是更新城市與區域規劃理念，以系統思維來指導規劃。二是增強規劃的彈性，采取動態規劃。三是提高規劃的公眾參與程度，充分吸收各利益主體參與規劃，以解決同城化過程中各利益主體的矛盾。四是強化空間管治規劃的功能，著力空間資源配置。主要內容包括要素與產業的空間集聚、基礎設施建設、生態環境保護、空間結構調整、空間協調發展等。

（3）市場一體化機制。錦州灣沿岸地區同樣不存在統一的大市場。應以錦州灣地區為空間，建立統一的市場體系，實現要素自由流動，才能使錦葫經濟發展更快更強，才能更好地推進錦葫同城化。一是推進產權市場一體化，主要形式為推動企業跨地區并購與企業跨地區分布。錦葫地區的石化、冶金等可以率先推進企業跨市并購。二是資本市場一體化，應當推進金融、保險、證券等企業跨地區發展，擴大錦葫的融資渠道。三是人才市場一體化，建立錦葫人才流通體系和統一的人才大市場，實現勞動力自由地在城市間流動。四是技術市場一體化，建設共同技術市場，推動科研院所、高等院校等科研成果的市場化、產業化，建立統一的科研與技術服務平臺。

（4）利益共享與利益補償機制。同一區域中的城市在發展過程中存在著復雜的利益關系，影響同城化建設。正確處理好這些利益關系，有利于城市實現利益共享，共同推進同城化。通過政策、制度、規劃等多種手段，促進城市間利益的公平分配。當地方政府為了區域全局利益主動犧牲自身利益時，應當給予適當補償，因此，利益補償機制的建立在同城化過程中不可忽視。在錦葫同城化過程中利益收到損失的城市應給予一定補償。

（5）同城化組織創新。由遼寧省政府出面組織建立一個由錦葫相關部門領導組成的錦葫同城化建設委員會全權處理同城化建設中的區域性問題。該委員會下可以設立錦州灣整體開發咨詢中心、港務專業委員會、水資源管理專業委員會、基礎設施專業委員會、物流委員會等。錦葫同城化建設委員會的主要職能：研究錦葫同城化問題，制訂同城化建設的具體目標、途徑、政策等，預測同城化趨勢，指導錦葫地方政府的同城化建設，爭取中央和遼寧省政府對錦葫同城化的支持等。委員會的人員由各市或者相應職能部門的主管區域發展與城市建設的行政領導（副市長、發改委主任、規劃局長、建設局長等）組成，每個市政府和職能部門的領導只能有1人為委員。委員會實行委員代表任期制度，每屆委員任期三年，三年后至少改選三分之一的委員。委員會實行會費制度，每個城市按照GDP份額繳納一定會費，以保證委員會的正常運轉。委員會應當以法律制度或者組織形式固定下來，成為錦葫都市區最高權力機構。委員會應當由中央政府或者遼寧省政府賦予在經濟與社會發展方面具有省級政府的管理權力，或者錦州、葫蘆島政府將部分權力劃歸給委員會，并以法律形式固定下來。

五、結論

錦州灣地區是遼西地區重要的沿海地區，錦州和葫蘆島在錦州灣的開發過程中存在一些矛盾，但不能各自為政，應當依托良好的同城化基礎，推進錦葫同城化建設，進而推進錦葫都市區建設。

[1]遼寧省住房和城鄉建設廳,東北師范大學城鄉規劃設計研究院.錦葫都市區協調發展規劃,2005年.

[2]遼寧省人民政府.遼寧沿海經濟帶發展規劃,2008,7.

[3]邢銘.沈撫同城化建設的若干思考[J].城市規劃,2007,(10):52-56.

[4]祝翔凌.葫蘆島都市區形成機制研究.長春:東北師范大學,2005.

Urban Integration Construction of Jinzhou-Huludao Metropolitan Area

Zhao Yinghui, Jiang Bo, Xiu Chunliang, Zhu Xiangling

The economic zone of Jinzhou Bay in West Liaoning is one of the important zones among five others in the coastal economic belt of Liaoning Province. It was the national strategy to promote the integral exploitation of Jinzhou Bay in 2009, and this move is beneficial to Liaoning Province. The paper first analyzes the contradictions between Jinzhou and Huludaoin the regional development, and then studies the foundation for their urban integration.

urban integration; Jinzhou Bay; coastal economic belt of Liaoning

TU984.2

趙映慧，博士，副教授，研究方向為城市規劃與區域發展。姜博，博士，副教授，研究方向為城市地理。修春亮，教授，博士生導師，東北師范大學城市與環境科學學院副院長，研究方向為城鄉規劃。祝翔凌，碩士，規劃師，研究方向為城市規劃。

（責任編輯：盧小文）

國家自然科學基金項目“東北城市密集區空間經濟聯系測度、方向及其動力機制研究”（41101153）成果。