參與式預算：管住政府“錢袋子”

蔡瑛

政府的財政資金，是“眾人之財”，預算就是政府用“眾人之財”辦“眾人之事”。怎樣才能保證政府把“眾人之財”合理地用于辦“眾人之事”？

從2005年開始，我省溫嶺市的新河、澤國兩鎮率先“試水”公共預算改革，充分發揮人大制度的優勢，有序組織人大代表和社會公眾以民主懇談為主要形式參與政府年度預算編制討論，人大代表審議政府財政預算并決定預算的修正和調整，形成了對預算開展實質性審查監督的“參與式預算”。

讓直接民意發揮作用

“農村文化設施建設資金少，中共十七大提出要大力發展文化產業，現在村民的收入增加，對文化的需求增加，建議要增加農村廣場建設，更換健身器材，加大對遠程教育、農村圖書室的投入。”

2012年1月11日，在溫嶺市澤國鎮第二中學的多媒體教室里，122號民意代表、澤國中學教師柳丹鳴向在座的187名民意代表、123名市鎮兩級人大代表及鎮領導班子成員提出了自己對2012年度澤國鎮預算資金安排的看法。

60號民意代表是澤國鎮沈橋村的村民夏建兵，他手中拿著《2012年澤國鎮財政支出預算測算明細表》，對預算安排有意見的項目所在表頁他都在角落上打了褶：第32頁，牧嶼二環路改造預算60萬元太少；第33頁，文昌幸福路、卷洞橋路道路質量較差，每年修整，應增加相關預算一步到位整體改造。

柳丹鳴和夏建兵分別是通過“人才庫抽取”和“全鎮18周歲以上隨機抽取”方式產生的民意代表。

2012年2月初，澤國鎮人民政府《關于調整2012年度財政預算的初步意見》公布。其中赫然列著：文化體育傳媒支出中新增農村文化設施建設補助100萬無，由原來預算安排的243.4萬元調整為343.4萬元。調增文昌路南延拆遷及道路建設（沈橋段）200萬元，從原來預算安排的40萬元調整為240萬元。

柳丹鳴和夏建兵這些民意代表的意見得到了吸納。

提供更多的機會和渠道，吸納不同層面的公眾參與到預算審查監督過程中來，進一步擴大公眾的參與面，是我省各級人大一直在探索并力求能有新突破的課題。新河、澤國人大率先破題，變政府花錢由過去的少數人決定到多數人參與，走在了全省乃至全國前列。

作為溫嶺市最早實施公共預算改革的鄉鎮之一，為使參與預算懇談的代表更具廣泛性和代表性，澤國鎮早在2005年就嘗試組織群眾開展懇談：采用乒乓球搖號的隨機抽樣方式，按照千分之二的比例，從全鎮18歲以上的人群中隨機產生公眾代表。

2011年末，一張鎮政府向全體公民發出的邀請函出現在新河鎮的鬧市區和村居公務公開的公告欄上。這張紅得耀眼的公告寫著：邀請公民報名參與鎮政府年度預算編制討論。

“我希望能多撥些資金用于增加公共衛生設施，改善環境。”在2012年2月9日下午舉行的新河鎮2012年度預算編制民主懇談會上，70歲的羅邦聯大聲說出了自己的看法。在這次會議上，共有20多名像羅邦聯這樣受公開邀請的普通村民參與了懇談。

溫嶺市人大常委會相關工作人員坦言，公眾廣泛參與之后，參與人員產生的科學性成為制度設計的思考重點。全體公民中隨機抽選，代表性強，但懇談的專業性、實效性不一定強；通過自愿報名、組織推薦、邀請參加，專業水準提升，但只怕削弱了公眾參與的大眾性。

“目前，溫嶺組建了由336名專業人士組成的人才庫、由市鎮人大代表、各村村民代表等各級民選代表32478人組成了參與庫，參與人選在‘兩庫中隨機抽選產生，努力兼顧代表性與專業性。”上述工作人員說。

把“預算修正權”落實到地

“新河鎮實有市、鎮兩級人大代表121名，現實到99名，發出表決票99張，收回表決票97張。其中對‘要求增加消防經費預算修正議案表決結果如下：同意83票、不同意14票。通過。對‘天網工程維護費用調增20萬元預算修正議案表決結果如下：同意89票、不同意8票。通過。”

2012年2月14日，在新河鎮召開的第十六屆人民代表大會第一次會議上，塘下代表團和長嶼代表團形成了預算修正議案，分別要求增加天網工程經費20萬元、消防經費50萬元。

在會上，“增加消防經費議案”的領銜人、新河鎮肖家橋村委會主任顏瑋均代表解釋，羊毛衫、帽業、汽車內飾等行業都是易燃企業，而在新河這類企業的數量非常多，現有消防車輛使用年限過長、消防裝備缺乏，難以保證火災事故的有效處理，建議將土地開發中的700萬元經費調減50萬用于消防。

“增加天網工程經費議案”的領銜人、新河鎮上莫村黨支部書記莫海亮代表則介紹增加經費的原因是大部分村居的天網工程開展比較滯后，天網工程維護費用高，增加經費對建設平安村居有很大幫助，“建議經費從商品城拆遷改造費中移出20萬元”。

“地方人大代表在審議本級財政預算時，擁有審議、詢問、質詢、提案、表決、建議、批評、重大事項決定、特定問題調查諸權。然而，在表決時只能讓代表在整體通過或整體否決兩個極端之間選擇，從和諧穩定和會議成本角度考慮往往只能選擇整體通過，不能反映代表真實意思，因此新河鎮的修正性議案表決就成為了較好的替代性方案。”溫嶺市人大常委會主任張學明如此闡述修正議案票決制度。

2006年3月8日新河鎮人大通過的《新河鎮預算民主懇談實施辦法（試行）》規定：5名以上人大代表聯名可以提出預算修正議案，修正權限包括：（1）削減；（2）否決；（3）增加，但必須同時提出其他支出項目的增減，以保持預算平衡。

預算修正議案經過鎮人大主席團審查后決定是否提交人代會全體會議表決，進入表決程序的預算修正議案，獲得出席全體會議代表的二分之一以上贊成為通過。“預算修正議案”一經大會表決通過，政府就必須按此執行。

2008年新河的參與式預算高票入選全國“十大地方公共決策實驗”，其頒獎詞稱，新河在預算改革中，“人大代表第一次行使了法律賦予的‘預算修正權”。

方式方法的創新在參與式預算中同樣舉足輕重。一般會議表決的方式可分為舉手和票決兩種。之前，新河鎮采取的是舉手表決的形式。但是在眾目睽睽之下舉起手表示反對，大部分代表有顧忌，“槍打出頭鳥”，“附和”便成了代表們的最佳選擇。

“全體通過，沒有反對的，也沒有棄權的，這顯然不正常。”新河鎮預算改革的先行者們意識到了癥結所在。從2007年開始，新河鎮改變以往舉手表決的方式，采用無記名投票對“預算修正議案”進行表決。

耐人尋味的是，2008年，由李子法代表領銜提出的“關于長麻路改造”的預算修正議案，在最后的無記名票決中，以37票支持，42票反對，6票棄權，8票廢票的結果未能通過。由吳笑菊代表領銜提出的“增加老城區改造支出”的預算修正議案，在最后的無記名票決中，以33票支持，44票反對，8票棄權，8票廢票的結果未獲得通過。

“這兩個預算修正議案被高票否決，意味著純粹的局部得益是很難得到大眾的支持的，代表們選擇把錢用在更符合公眾得益的項目上。”當地人大工作者如此評論道。

讓群眾評判是歷史必然

打開“溫嶺人大網”，首頁的“2012年鎮（街道）和部門預算網上公開專題”格外引人矚目。各鎮（街道）預算、溫嶺市第十五屆人大第一次會議審議后的部門預算正陸陸續續地載入這個版面。無論是鎮（街道）預算還是部門預算，均包括了出國（境）費、車輛購置及運行費、公務接待費等“三公”經費。

點擊《2012年澤國鎮財政支出預算測算明細表》，可以清楚地看到，澤國鎮將2012年全鎮9.2億元財政收入預算及5.38億元支出預算分為擬出讓用地、公共管理、社會保障、三公經費等18類，每類的資金安排都細化到每個項目、每個工作人員身上。其中，在“三公”經費這張明細表上，能一目了然地知曉因公出國（境）、公車購置運行、公務接待三項經費的2011年實際執行數及2012年預算數。

其實，對“三公”經費的公開，最早可以追溯到2005年。在當年召開的新河鎮人代會中，鎮政府向代表們增發一份《新河鎮2005年財政預算(說明)》。

代表拿著這本看得懂的賬本對“三公”經費的預算安排提出了質疑：“行政管理費1600萬元是不是花得太多了？車輛購置費為什么要花70萬元？能不能壓縮這部分財政支出？”

時任鎮長戴美忠如實答道：“鎮政府用車一直有困難，目前我跟書記兩個人用一輛別克，另外有三輛普通桑塔納，一輛用了13年，一輛用了11年，最新的也用了9年。十幾年的車破損嚴重，根本開不出鎮去，所以，鎮里打算新買一輛別克、一輛面包車，再添兩輛桑塔納，預計要70萬元。行政管理費高是因為鎮里自聘人員比較多，我們打算壓縮這塊經費，節約開支。”

這些年新河的預算改革更讓鎮黨委書記朱寶卿得出一個心得：“把事情拿到臺面上公開，群眾反而不會猜疑，反而會體諒我們，之后的執行也會更加順暢。”

星星之火，可以燎原。參與式預算在浙江溫嶺初露端倪之時，就被“移植”到哈爾濱、無錫、焦作等地的鄉鎮、街道，并得到因地制宜的創新。

2010年6月，浙江省委書記、省人大常委會主任趙洪祝作出重要批示。2010年9月，臺州市人大常委會決定向全市推行這一做法。2011年8月，《中共浙江省委關于加強“法治浙江”基層基礎建設的意見》出臺，明確提出要推行溫嶺市人大的“參與式預算”等基層新做法。

浙江省委的一份文件中表示：“預算公開是將來的趨勢，全省每個市、區、縣、鄉鎮必然要做，溫嶺成功的經驗提供了一個范本。”

2010年，義烏市以稠城街道為試點，召開“民意代表懇談會”，讓民意代表走進財政預算審查監督過程。

南開大學中國財稅發展研究中心主任馬蔡琛教授指出，溫嶺的參與式預算改革，將基層民主懇談、人大監督和預算改革有機結合起來，充分調動了廣大人民群眾當家理財的積極性，更好地體現了公共財政“取之于民、用之于民”的民生財政特點。

“溫嶺的參與式預算改革，代表了中國基層公共預算改革的發展方向，這是難能可貴的基層預算民主、預算公開的本土化制度創新。我相信，在不久的將來，溫嶺參與式預算改革的經驗，將會在中國基層公共財政改革中，得到越來越廣泛地推廣。”馬蔡琛說。

不過，要把溫嶺試點成功的預算公開經驗擬向浙江全省推廣，似乎難度不小。浙江大學公共管理學院副教授蘇振華指出，參與式預算，會束縛地方政府的權力，不能亂花錢了，當然是不愿意干的。“但在中國，上級可以命令下級，這種命令的力度大于下級的自身利益考慮時，就能夠推行下去。”

一直關注浙江溫嶺預算改革工作的浙江大學公共管理學院政治系主任郎友興教授接受媒體采訪時表示，參與式預算還需要四方面的努力，一是要做到取信于民；二是要將參與式預算制度化，包括技術上如何完善等問題；三是民眾要提高素質，學會如何參與；四是要將這些改革措施變為地方官員與民眾的習慣。

船起錨，必遠行。“人民的錢如何使用得科學合理，讓人民來評判，這是歷史的必然。”張學明主任說，在溫嶺，支持、肯定、認同參與式預算改革的氛圍已經形成。

“改革的腳步要在探索中步步前行，漸漸深化。自下而上的溫嶺參與式預算改革將在擴大公眾參與的廣度、人大代表參與的深度、重大項目資金分項表決、‘三公經費公開透明度等方面醞釀新的突破。”張學明主任勾畫出了溫嶺參與式預算改革的前行路徑。

攝影蔡榮章