突破與困境

姚民聲 等

2011年上半年，由省人大常委會秘書長姚民聲牽頭的課題組，先后赴杭州、寧波、溫州、湖州等市就我省街道人大工作開展調(diào)研。該調(diào)研成果為我們展示了全省街道人大工作取得的成效，也揭示了存在的問題。

361個街道已有351個設(shè)立人大工作機構(gòu)

2001年以來，我省各地普遍開展撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)建街道工作，目前共設(shè)立了361個街道（占整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道總數(shù)的23.9%），比2001年增加了255個。其中市轄區(qū)共設(shè)街道205個，不設(shè)區(qū)的市共設(shè)街道106個，縣共設(shè)街道50個。

從職能上來看，主要有城區(qū)老街道、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)為街道的、設(shè)在開發(fā)區(qū)內(nèi)的街道3類。從人口數(shù)量看，人口（含戶籍和常住）在5萬以下的占38.4%；5萬—10萬的占39.6%；10萬以上的占22%。從可用資金看，3000萬元以下的占52.5%；3000萬元至1億元的占31.1%；1億元以上的占16.4%。從財政體制看，一種是由縣（市、區(qū)）財政撥付的，沒有獨立財政，主要在老城區(qū)街道；另一種是名義上沒有本級財政，但實際上仍實行一級地方財政，主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)過來的街道；還有少數(shù)街道按照一定的基數(shù)，超收部分按比例分成。

街道人大工作是街道經(jīng)濟(jì)社會和基層民主發(fā)展的必然產(chǎn)物。街道沒有本級人大代表，街道內(nèi)各級代表的日常活動需要有專門機構(gòu)和人員去服務(wù)和保障；縣（市、區(qū)）人大常委會工作覆蓋面廣，有很多工作需要在基層得到組織落實；基層群眾的利益訴求日趨多樣化，訴求表達(dá)的渠道需要進(jìn)一步暢通；大量的社會矛盾集中在基層，需要創(chuàng)新載體去及時調(diào)處和化解。街道人大工作就是在這樣的背景下逐步發(fā)展起來的。目前全省361個街道已有351個設(shè)立了人大工作機構(gòu)。

回顧多年來的實踐，我省街道人大工作的做法和成效可以概括為“五個進(jìn)一步”。

黨委重視支持，街道人大工作環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化。各級黨委重視和支持街道人大工作，為發(fā)揮街道人大作用提供了根本保證。浙委〔2004〕12號文件和〔2009〕59號文件先后就街道探索開展人大工作提出了明確的要求。

立足服務(wù)代表，人大代表職能作用進(jìn)一步發(fā)揮。服務(wù)代表是街道人大工委的重要職能。各地積極探索做好代表工作的方式，加強服務(wù)保障，不斷增強代表活動實效。

強化組織實施，常委會的工作基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實。街道人大工委作為常委會的工作機構(gòu)，組織實施好常委會部署的相關(guān)工作是它的基本職能。調(diào)查問卷顯示，有73.5%的街道把主要職責(zé)定位在配合常委會開展工作。

注重創(chuàng)新載體，群眾訴求表達(dá)渠道進(jìn)一步拓寬。各地街道人大工委適應(yīng)基層群眾政治參與積極性日益提高的要求，積極拓展反映社情民意的渠道，努力維護(hù)群眾利益。

加強制度建設(shè)，工作規(guī)范化程序化進(jìn)一步提升。各地街道人大工委注重建章立制，保障街道人大工作規(guī)范有效運轉(zhuǎn)。目前，97.9%的街道人大工委建立了相關(guān)工作制度。

缺少法律依據(jù)制約街道人大工作開展

街道在基層社會建設(shè)和管理中承擔(dān)的任務(wù)越來越重，但對于如何發(fā)揮好街道人大工委的作用，認(rèn)識還不盡統(tǒng)一。一些街道黨工委對街道人大工作的重要性認(rèn)識不足，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)是硬任務(wù)，民主法治建設(shè)是軟任務(wù)，街道人大只是配角，無足輕重，沒有把它擺上應(yīng)有的位置；有的簡單認(rèn)為設(shè)立街道人大工委主要是為了解決人事安排，重視和支持程度不夠，對做好街道人大工作考慮不多。

調(diào)查問卷顯示，認(rèn)為“街道黨工委重視支持不夠是影響街道人大開展工作制約因素之一”的占到了32.4%。從街道人大工委本身而言，有些也存在認(rèn)識不清、信心不強、干勁不足等問題，工作中存在畏難情緒，思路和辦法不多，這些都影響了街道人大工作的開展。

由于現(xiàn)行法律對街道人大工委工作沒有作出明確規(guī)定，造成街道人大工委定位不明確、職責(zé)不清晰。許多街道人大工委對該“干什么”、“怎么干”的理解差異性大，隨意性比較強。有94.1%的街道人大同志認(rèn)為“缺少法律依據(jù)是影響人大開展工作的制約因素”。

由于職責(zé)不清，造成了街道人大工委負(fù)責(zé)人不同程度地承擔(dān)著黨工委、辦事處的一些工作。有的甚至把主要精力放在征地拆遷、招商引資、實施重點工程等工作上。據(jù)統(tǒng)計，36.8%的街道人大工委專職主任從事人大工作時間不到一半。由于法律依據(jù)的缺失，街道人大工委與辦事處的關(guān)系也比較模糊，造成了街道人大監(jiān)督工作不夠規(guī)范，有的甚至存在越位現(xiàn)象。如有的街道人大工委要求辦事處報告工作，提出審議意見交辦事處落實，尤其是作出決定決議讓辦事處執(zhí)行。這些做法可能有一些實際效果，但合法性值得推敲，需要逐步加以規(guī)范。

與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大相比，街道沒有本級人大代表，都是縣（市、區(qū)）級以上人大代表，從代表數(shù)量上來說要少得多。截至2011年7月底，全省街道所在的各級人大代表為6858人，平均每個街道代表人數(shù)不到19人，其中代表人數(shù)10人以下的占到12.5%。

從代表結(jié)構(gòu)看，領(lǐng)導(dǎo)干部代表、企業(yè)家代表占的比例較高，而社區(qū)負(fù)責(zé)人和一線工人農(nóng)民代表比例偏低。以余杭區(qū)某街道為例，19名區(qū)人大代表中，干部和企業(yè)負(fù)責(zé)人就占了12名，這些代表平時工作繁忙，很少有精力參加代表活動。還有一些僅僅把人大代表視為一種榮譽，履職意識淡薄，缺乏責(zé)任感和使命感。

從機構(gòu)設(shè)置和人員配備情況看，有些地方還存在著機構(gòu)不健全、力量配備不到位的問題。如還有2%左右的街道沒有設(shè)立人大工委，26.6%的街道沒有配備專職主任，21.4%的街道沒有專職或兼職副主任，29.8%的街道沒有配備工委委員，50.7%的街道沒有配備工作人員。

從經(jīng)費保障來看，只有5.9%的街道把人大工作經(jīng)費列入財政預(yù)算，大多數(shù)街道都采取實報實銷的方式。有些工委主任反映，每次組織活動都要事先和辦事處負(fù)責(zé)人商量，需要“看情面”、“憑私交”，在一定程度上影響了工作積極性。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的街道工作經(jīng)費只是勉強維持，代表活動更是難以保證。另外，從辦公條件來看，仍有13.6%的街道沒有專門的辦公用房，工作用車、電腦配備等難以滿足工作需要。

街道人大工委應(yīng)慎重把握監(jiān)督工作

做好街道人大工作，關(guān)鍵在于黨委高度重視，各方形成共識，全社會創(chuàng)造一個良好的工作氛圍。

人大制度的優(yōu)越性，就在于為人民群眾政治參與搭建了有效載體。通過發(fā)揮人大及其代表的作用，能夠有效整合各種利益關(guān)系，維護(hù)群眾利益。同時，現(xiàn)代法治社會監(jiān)督政府的推手和外在動力來自于人民群眾，通過人大這個平臺，可以使政府工作更好順應(yīng)民意，減少民眾的對立情緒。為此，各級黨委要深化對街道人大工作重要性的認(rèn)識，充分運用人大制度的優(yōu)勢，做到黨委領(lǐng)導(dǎo)“得力”，人大主動“給力”，政府善于“借力”，努力形成合力，共同推進(jìn)基層和諧穩(wěn)定。

街道人大工委作為縣（市、區(qū)）人大常委會的工作機構(gòu)，雖然不是一級地方國家權(quán)力機構(gòu)，但地方組織法、代表法、監(jiān)督法對工作機構(gòu)職能以及代表履職等，都有一些原則性規(guī)定。

我省各地依照這些規(guī)定，并結(jié)合實際，探索出了一些基本工作職能。總結(jié)各地的成熟經(jīng)驗，課題組認(rèn)為，目前街道人大工委的“角色”大致可以定位為：常委會工作的實施者，代表活動的組織者，群眾利益訴求的反映者，解決民生問題的推動者，社會和諧穩(wěn)定的促進(jìn)者。在現(xiàn)有體制下，圍繞這些職能開展工作，既是合法可行的，也是積極穩(wěn)妥的。

從縣級層面看，縣級人大常委會與縣級人民政府之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，法律是十分明確的。但是在街道情況有很大不同，街道辦事處是縣級政府的派出機構(gòu)，街道人大工委是縣級人大常委會的工作機構(gòu)，它們之間的關(guān)系和屬性不是十分清晰。因此，在涉及監(jiān)督工作時，必須要慎重把握。

要把握好街道人大監(jiān)督的定位問題。從法理和人大性質(zhì)來看，以街道人大工委名義直接行使監(jiān)督權(quán)，容易引起爭議，全國人大常委會對此也十分關(guān)注。一方面，街道人大工委不是一級地方國家權(quán)力機關(guān)，不具有集體行使職權(quán)的性質(zhì)，作出的決定決議也是缺乏法律效力的；另一方面，街道辦事處不是由街道人大工委產(chǎn)生的，它不存在對街道人大工委負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督的必然性。

當(dāng)然，按照地方組織法、監(jiān)督法和代表法的相關(guān)規(guī)定，街道人大工委可以組織代表或協(xié)助常委會開展對街道辦事處及有關(guān)部門的監(jiān)督，其合法通道就是通過督促代表建議和審議意見的落實，推動街道辦事處及政府部門派出機構(gòu)改進(jìn)工作。

要組織實施好代表和常委會的監(jiān)督工作。目前監(jiān)督的主要方式是，組織開展執(zhí)法檢查、視察調(diào)研、工作評議和聽取匯報等。圍繞這些方面，街道人大工委要按照常委會的部署，認(rèn)真抓好擬定實施方案、加強溝通協(xié)調(diào)、提供服務(wù)保障等工作，特別是要協(xié)助做好對代表建議和審議意見落實情況的督辦，不斷增強監(jiān)督的實效。

要推進(jìn)街道預(yù)算監(jiān)督規(guī)范化、公開化。要總結(jié)推廣寧波等地一些行之有效的規(guī)范做法，將街道預(yù)算作為部門預(yù)算納入人代會及其常委會預(yù)算監(jiān)督的范圍。同時，又要適應(yīng)深化公共財政改革的發(fā)展趨勢，借鑒溫嶺“參與式預(yù)算”、義烏“全口徑公開”、寧海“實事工程代表票決”等經(jīng)驗，推動街道預(yù)算的細(xì)化和公開。

大量的社會矛盾和群體性事件都集中在基層，這與基層群眾利益訴求反映不暢、民主權(quán)利得不到有效保障、矛盾糾紛得不到有效化解有很大關(guān)系。各級黨政部門要善于運用人大制度這個平臺來創(chuàng)新基層管理。

要主動融入網(wǎng)格化管理大格局中，發(fā)揮好代表在網(wǎng)格化管理中的作用，重點是做好信訪接待工作，通過建立信訪接待日等載體，把信訪工作與代表履職結(jié)合起來，讓代表在矛盾調(diào)解中當(dāng)好“和事佬”、“老娘舅”。有條件的地方可聘請律師參與信訪接待，為代表和群眾提供法律服務(wù)，促進(jìn)矛盾糾紛有效化解。

要著力推動解決建議所涉問題。要把提高問題解決率放在更加突出位置，建立代表集體走訪了解建議辦理情況、代表約見建議承辦單位負(fù)責(zé)人、辦理結(jié)果代表合議等工作機制，不斷創(chuàng)新建議督辦方式，切實解決事關(guān)基層群眾切身利益的難點問題。

同時，還要加強人大制度和法制宣傳教育。街道人大工委要帶頭學(xué)法守法用法，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

課題負(fù)責(zé)人：姚民聲

課題組成員：王 強張國強 洪開開

周興武 周慧暉 賀偉軍

執(zhí)筆： 周慧暉