水電開發與少數民族移民發展

嚴登才　施國慶　伊慶山

[摘要]文章回顧了巖灘庫區移民發展干預的四個階段，即搬遷補償，生計重建，后期扶持和遺留問題處理，分析了水電開發利益分配機制的轉變過程，闡述了水電開發與少數民族發展的關系。

[關鍵詞]水電開發；少數民族移民；發展；巖灘電站

[作者]嚴登才，河海大學中國移民研究中心社會學博士研究生。施國慶，河海大學公共管理學院院長，中國移民研究中心主任，教授，博士生導師。伊慶山，河海大學中國移民研究中心社會學博士研究生。南京，210098

[中圖分類號]C95.C922[文獻標識碼]A[文章編號]1004－454X(2012)02－0162－006

本文系國家社會科學基金重點項目(項目編號：07ASH010)階段成果。

一、問題的提出

巖灘水電站位于廣西大化瑤族自治縣巖灘鎮，是紅水河梯級開發的第五座電站，是一座以發電為主，兼有航運等綜合效益的大型水利水電工程。該工程于1985年動工興建，1992年下閘蓄水，1996年通過驗收。電站淹沒涉及河池市的大化、東蘭、巴馬、南丹、天峨5個縣的20個鄉鎮、94個村、905個村民小組；1992年時搬遷人口43176人，生產安置人口62430人。巖灘庫區是少數民族聚集區，80％的移民為瑤族和壯族，世居的少數民族有壯、瑤、苗、侗、毛南、回、京、彝、水等。

水電開發是紅水河流域少數民族變水能優勢為經濟優勢和產業優勢的關鍵，也是實現經濟發展的重要舉措。正如邁克爾.M.塞尼所說，在現代化進程中，常有必要在那些地區將人口進行再分配以便能夠更好地利用可資利用但卻稀缺的自然資源。巖灘水電開發正是通過人口再分配實現水資源優化配置的典型。然而，在向落后挑戰，實現工業化的過程中，巖灘庫區多數移民仍然處于貧困之中，普遍存在出行難、飲水難、就醫難、上學難等諸多問題。多年來移民不斷上訪，形成了“小鬧不斷、逢節必鬧”的局面，嚴重威脅了地區穩定與社會經濟發展。按當地官員的說法就是：“一心一意抓穩定，三心二意謀發展。”巖灘移民發展的現狀使我們不得不反思水電開發與少數民族移民發展之間的關系。為此，本文以巖灘庫區為例，梳理庫區移民發展干預的歷程，分析水電開發資源再分配的過程，探討水電開發與少數民族移民發展的關系。

二、巖灘庫區移民發展干預的四個階段

發展干預主要包括兩種類型：一是國家政府的干預，包括國家發展規劃、具體方案或項目；二是雙邊或多邊組織的干預，包括發展援助方案或項目。在水電開發過程中，移民搬遷、生計重建和項目扶持等都屬于國家政府干預的范疇。筆者以發展干預作為切入點，將巖灘庫區移民發展過程劃分為搬遷補償、生計重建、后期扶持、遺留問題處理四個階段。由于巖灘移民安置規劃的不斷調整，上述發展階段有交叉的地方。為了行文方便，筆者將四個階段分開論述，特此說明。

(一)搬遷補償階段

巖灘電站興建于計劃經濟向市場經濟轉型時期，這一時期政府對經濟增長極度崇拜。在經濟崇拜思維模式下，搬遷補償過程中普遍存在重工程、輕移民，重電站、輕庫區的傾向。

從巖灘移民的補償機制看，存在六個結構性缺陷：第一，補償標準低。以土地為例，按照年產值的8倍進行補償，即水田1328元／畝，旱地929元／畝。在口糧補助發放過程中，土地補償費在短期內就消耗完，這充分說明了土地的真實價值被低估。第二，補償范疇窄。由于實物量調查工作粗糙，導致調查數據與實際損失相差較大，移民部分資本的損失沒有得到補償。譬如，前期調查砍伐果樹86210棵，實際砍伐115442棵。第三，無形資本損失無法得到補償。對于移民而言，社會關系網絡瓦解和人力資本失靈是無形資本損失的主要表現形式。即使在當下，無形資本的損失也無法得到補償。第四，拖延賠償。譬如，房屋補償直到2004年之后才陸續發給移民。第五，補償費被挪用或貪污。由于庫區淹沒土地房屋統計不詳，無法將補償費用發放到移民個人，而是由縣移民辦統一管理使用。這種大鍋飯式的資金管理模式造成資金大量流失，在庫區就曾發生資金挪用的現象。第六，移民對補償資金管理和使用不善，短期內陷入貧困處境。天峨和南丹一次性將補償費發放到個人，這些資金短期內轉變成消費資金，無法起到生產安置的目的，這些移民也成為威脅庫區社會穩定的“隱患”。

20世紀80年代，工業化、城市化和基礎設施建設被看成是實現經濟發展的途徑。在經濟增長極度崇拜思維模式的影響下，工程規劃設計項目論證遵循的是傳統的成本一效益分析模式，即通過籠統地計算項目總成本和總收益來確定項目是否可行。世界銀行移民社會學家塞尼認為，這一分析方法是導致移民補償不足和貧困風險的根源。首先，傳統的成本一效益分析方法沒有明確區分利益相關者受損和受益的程度，無法做到成本與效益的公平分配。其次，成本一效益分析方法的成本最小化原則導致項目業主總是盡可能降低移民成本。在當時的文件和相關研究中，傳統成本一效益觀都有體現，譬如“巖灘電站提前發電是改革開放的碩果”、“以發電效益向十四大獻禮”、“節約投資”、“勤儉建國”等。由于移民損失無法得到完全補償，導致工程建設成本轉嫁到移民個人，即通過行政干預實現內部成本的外部化。盡管在1992年和1997年兩次增加了補償投資，但上述問題仍然沒有得到完全的解決。在搬遷補償階段，政府通過“抽血”的方式換取水電開發的綜合效益，移民因搬遷而陷入介入型貧困的窘境。

(二)生計重建階段

1984年，《巖灘水電站庫區淹沒移民安置的若干規定》明確指出，按照“由低往高、就地后靠”的原則安置移民。1985年，由于補償資金不足，庫區剩余資源有限和遺漏實物量指標等原因，安置規劃無法實施。1992年，電力部第一次增加庫區淹沒和移民安置投資，同時調整安置規劃，即采取開發庫區資源和外遷安置相結合的安置方案。1995年，由于庫周移民房屋開裂，庫區內澇和物價上漲因素的影響，安置規劃在執行過程中遇到較大的阻力。1997年，電力部第二次增加移民補償和安置投資，安置方案最終確定。根據移民安置規劃，庫區后靠生產安置46999人，其中規劃造地造田安置7501人、種果安置16909人、營林安置8450人、庫汊和網箱養殖安置5013人、企業和第三產業安置9126人。經過兩次追加投資，巖灘電站水庫投資共計8.897億元。這些投資主要用于移民補償，口糧補助和生產項目開發。

水庫淹沒后，大化、巴馬和東蘭人均耕地僅為0.16畝，0.28畝和0.3畝，移民基本生活無法得到保障。由于淹沒土地產權不明，無法將受淹土地補償和安置費分解到個人。為此，政府采取發放口糧補助的方式解決移民基本生活問題。1997年，庫區有66458人依靠政府每人每月12.23千克大米維持生活。從1997年7月1日至1997年底，累積開支口糧補助費1.1億元，移民的安置補償費和生產扶持費已經全部消耗完。從1996年1月起，口糧補助資金主要依賴于庫區建設基金，但每年缺口達670萬元。從1992年到2007年，大化、東蘭和巴馬共發放口糧補助2.9448億元。

在發放口糧補助的同時，大規模的生產開發活動同步進行。根據廣西工業勘測設計院的調查結果，巖灘庫區移民造地161畝、種果8307畝、開發經濟林28493畝、造林19016畝、庫汊養魚1185畝、魚塘養魚141畝、網箱養魚1759箱、興辦或依托第二、三產業85個項目。但是，由于市場和管理等方面的原因，開發性移民項目以失敗告終。第一，種果項目由當地政府規定種植品種，統一購買果樹苗。在果樹種植過程中，移民的自主性和積極性沒有調動起來。而且，他們缺乏技術、資金和投資觀念，加之種植結構重疊，本地市場供過于求，種果項目難以維持。第二，網箱養殖周期長，獲利等待時間長，無法維持移民眼前生計，移民的積極性不高。此外，缺乏大規模養殖管理和經驗，無力承擔經營風險。在大化縣某鄉鎮，當地政府強制移民發展網箱養魚，在未經市場調研和試點的基礎上盲目上項目，僅此一項損失500多萬元。第三，營林項目的特點在于林木成材期較長，投資回報慢，短期內無法獲利，且面臨自然災害的風險。與此同時，國家規定嚴禁對庫區25。以上的坡地進行開發砍伐，移民投資營林項目的積極性低。第四，鄉鎮企業由于產業結構不合理，經營管理粗放而紛紛破產倒閉。在巖灘庫區曾創辦電解鋁廠、人造板廠、毛巾廠和水泥廠等。以大化縣創辦的水泥廠為例，企業規模小，產品技術含量低，生產成本高，缺乏市場競爭優勢。鄉鎮企業的經營者和管理者缺乏現代企業經營管理的理念和知識，無法適應和拓展市場，最終導致企業經營失敗。按照最初和設計規劃，種植業、養殖業以及二三產業須安置農民46999人，但在實際操作中，以上產業共投入9397萬元，實際安置1006人。

根據移民安置規劃發展目標，1994年移民解決溫飽，2000年實現脫貧，2000年之后開始向小康水平邁進。根據學者的調查結果，1996年，東蘭、大化和巴馬三縣庫區移民人均收入分別為242元、210元、422元，僅為所在縣農村平均水平的26％，21％和54％。2002年，巖灘庫區移民人均純收入只有836元，比當地農民人均純收入少524元，移民人均純收入僅相當于庫區農民的61.4％。在生計重建階段，政府期望通過“輸血+造血”機制實現規劃目標，然而，在大量“輸血”之后，“造血”功能并未實現。

(三)后期扶持階段

20世紀80年代，為解決中央直屬老水庫的移民遺留問題，國家先后設立了庫區維護基金、庫區發展基金和庫區后期扶持基金。在2006年以前，巖灘庫區扶持基金約2億元，但用于移民口糧補助的支出占85％，只有3000萬元左右的資金用于基礎設施建設和生產開發。

由于全國各地扶持政策不統一，扶持標準偏低，移民直接受益程度低，有相當多的移民仍然生活在貧困之中。隨著我國從城鄉二元對立進入統籌城鄉發展、以工促農、以城帶鄉的發展階段，政府加大了對移民后期扶持的力度。2006年，國務院開始對全國大中型水庫移民實行統一的后期扶持政策，即對2006年6月30日之前搬遷的水庫移民現狀人口再扶持20年，2006年6月30日之后搬遷的水庫移民原遷人口從搬遷之日起扶持20年，扶持標準為移民每人每年補助600元。在巖灘庫區，各地在尊重移民意愿的基礎上，將后期扶持資金直補到移民個人。由于將后期扶持資金發放到個人，移民口糧補助的資金來源只能依賴于遺留問題處理。從20世紀80年代至今，國家在水電開發效益中提取的比例提高，后期扶持的標準相應提高。后期扶持是巖灘庫區移民扶持過程中持續時間最長的一種“補血機制”。

2006年之前，巖灘庫區后期扶持資金主要是用于移民口糧補助，只能起到維持基本生活的目的，用于基礎設施建設的資金也只是杯水車薪，無法實現移民發展的目標。根據廣西工業勘測設計院的調查結果，2007年，大化、巴馬和東蘭農民人均純收入分別為1680元、1596元、1553元。三縣移民生活在貧困線以下的人口占淹沒總人口的比例分別為33.1％、41.3％和75.1％；生活基本達到溫飽線的人口占淹沒總人口比例為63.2％、53.3％和23.1％；生活達到溫飽線的人口占淹沒總人口比例為3.7％、5.4％和1.8％。從調查結果看，大部分移民生活在溫飽線以下，貧困問題未得到緩解。

(四)遺留問題處理階段

2007年，巖灘水電站庫區移民長遠生計問題規劃方案出臺。2009年，紅水河巖灘水電站水庫移民遺留問題處理規劃設計報告通過審查，并于2010年開始實施。巖灘庫區移民遺留問題處理包括對征收耕地實行生活補助；對移民子女上學進行教育扶持；對移民勞動力進行技能培訓；加強基礎設施建設，改善庫區和外遷移民安置區基礎設施條件。

在遺留問題處理規劃中，最突出的是耕地生活補助。耕地生活補助是對口糧補助措施的一種延續和改革。耕地生活補助發放采取“對地不對人”的原則，即耕地生活補助不與生產安置人口直接掛鉤，同樣與人口增長無關，只與各村民小組被征收耕地的數量成正比，即耕地生活補助費=(移民戶)淹沒土地面積×土地補助標準。筆者曾就補助年限請教過巖灘遺留問題規劃的專家，他們表示，耕地生活補助其實就是長效補償，只是害怕其他庫區移民的攀比，才采用“耕地生活補助”這個說法。長效補償以移民被淹沒法定承包耕地前三年的農作物平均產量為原始依據，根據當地糧食主管部門公布的糧食交易價格確定耕地平均年產值，采取貨幣形式或實物形式對移民實行逐年補償，直到電站運行結束。長期補償人口以村民小組為單位，落實到個人，總人數一經核定不再增減。與長效補償不同的是，耕地生活補助設置了最低標準。最低耕地生活補助標準的設定保障了人多地少村組移民的基本生活。遺留問題處理的資金來自于項目業主的企業電價漲價利潤和地方政府掌握的庫區建設資金，實質上都是來源于水電開發的收益。遺留問題的處理是國家通過政策干預將移民損失“返還”給移民，是對“抽血”之后的“還血”行為。

三、水電開發與少數民族移民發展

水庫移民是資源利用方式轉變、權屬轉換和重新配置的過程，是利益相關者博弈的過程，是強大外力作用下的社會急劇變遷過程。在資源再分配的過程中，政府、項目業主和移民是最重要的利益相關者。在發展干預過程中，政策調整既是資源再分配方式的調整，也是水電開發與移民發展關系的調整。

(一)搬遷補償階段：輸在起跑線上

從生命歷程的視角看，移民搬遷是影響個體發展的社會事件。從1985年開始移民試點到1997年最終確定安置方案，前后長達12年。在移民安置規劃不斷調整的過程中，移民發展的速度滯后于非移民，產生延遲效應。這也是我們今天在庫區聽到各種“抱怨”的原因，譬如移民村是庫區最落后的部落、巖灘電站移民是“山頂洞人”等。與同時期的非移民相比，移民輸在起跑線上。從移民后代來看，父輩發展的延遲效應會傳遞給他們。根據生命歷程累積劣勢的觀點，雖然人們可能在社會階梯內上下運動，但是通常那些生命開始時就掌握較多資源的人有更多的機會獲得額外的收獲，相反，那些生下來沒有很多資源的人將會越來越落后。與非移民的后代相比，移民后代所掌握的資源及所能獲得收獲的機會相對較少，他們也輸在起跑線上。這是庫區移民的后代也加入“上訪大軍”行列的主要原因。

(二)生計重建階段：發展干預結果的非預期性和非線性

在地方政府看來，發展干預與生計重建是具有邏輯性的直線性活動，即通過開發庫區資源能夠實現移民生計重建的目標。實際上，發展干預不是簡單地執行一個已經指明行動的計劃，其結果也是不可預期的。在生計重建過程中，由于受市場、技術等條件的制約，種養殖和第三產業都沒有實現預期的目標。而且，任何發展干預活動都涉及不同的利益相關者，他們在價值體系、興趣、知識和權力等方面都存在異質性和不連續性。生計重建項目的實施是利益相關者之問各種不連續性相互碰撞和不斷形塑的過程。在發展場域中，任何利益相關者都會充分調動他們的知識、權力、能力和社會資源使其他利益相關者在更大程度上進人自己的“項目”。以巖灘庫區移民種養殖為例，品種選擇的“一刀切”和“逼民致富”都是政府試圖使移民進入自己的“項目”的表現，即政府官員以當地移民“如火如荼”開展高效種養殖“彰顯”自己的政績。在種養殖過程中，地方政府和移民在利益上是不連續的，政府動用權力使移民進入他們的“項目”。因此，生計重建不僅受到宏觀社會經濟背景的影響，而且也是利益相關者利益爭奪的過程。在發展干預過程中，并不總是經濟因素起決定作用，良好的發展決策并非總是來源于理性的決策制定過程。雖然在生產開發中投入了大量的資金，但最終無法實現移民生計恢復與重建。

(三)后期扶持階段：助力效果不明顯

對于后期扶持的性質，學界有兩種態度，一種認為后期扶持屬于水庫移民分享水電開發經濟效益的一種方式，另一種認為后期扶持是對前期補償的延續，實質上是移民損失的彌補機制。筆者更傾向于移民自身對后期扶持政策的認定，即后期扶持是一項“有比沒有好”的政策。在移民成本效益模糊化的情況下，很難識別后期扶持的性質。

由于巖灘庫區移民生產安置措施的失敗，后期扶持資金基本上都用于口糧補助。與有土安置移民相比，巖灘庫區移民享受的待遇是不公平的，前者在取得農業收入的同時能夠享受后期扶持，而巖灘庫區移民只能將這筆資金用于“吃飯”，他們無形中承擔了生產安置失敗的成本，后期扶持資金也失去了本原意義上的“助力”功能。

(四)遺留問題處理：發展的全面干預

移民遺留問題處理是特定時期的產物，它是指自建國以來至1985年底以前國家興建的水電站移民遺留問題，從1986年起，新建、擴建、續建水利水電工程的移民問題，就不屬于移民遺留問題的處理范圍。與20世紀90年代的遺留問題處理相比較，巖灘移民遺留問題的處理有三個方面的特點：第一，它是20世紀80年代以來，我國水利水電工程移民史上對遺留問題處理最為全面的一個水庫。巖灘移民遺留問題的處理涉及生產生活的主要方面，近乎對移民的二次安置。第二，將移民子女的教育納入遺留問題處理的范疇。應該說，教育扶持是對移民后代“累積劣勢”的一種回應。第三，耕地生活補助借鑒了目前正在實施的長效補償的做法，從實踐上對1997年確定的后靠安置方式予以了“否定”，重新對移民采取市場化的生產安置方式。而且，設立最低耕地生活補助標準，彰顯了以人為本的理念，是對長效補償機制的創新和突破。實施耕地生活補助后，后期扶持資金不再用于口糧補助，其功能也得到進一步的釋放。

四、結論

巖灘水電站的建設主要是為了解決廣西工業城市平果、柳州和廣東的用電問題，同時帶動庫區少數民族移民的發展。水電開發是民族地區變水能資源優勢為產業優勢和經濟優勢的必然舉措，也是振興民族經濟的希望所系。然而，20多年的發展歷程表明，水電開發的溢出效應并沒有惠澤移民，而是加劇了區域發展的不平衡。在搬遷補償階段，水電開發實質上是抽血經濟，是社會主義商品經濟條件下不同所有制之問的競爭，是技術管理、資金和權力的較量。從全國同時期的水電開發來看，“反溢出效應”普遍存在。計劃經濟的屬性決定了移民不能成為電站的投資者，不能分享電站的收益。在生計重建階段，政府的發展理念開始發生變化，由于受到資金、市場、管理和移民能力的影響，將移民轉變成發展機遇的“夢想”破滅了。在后期扶持階段，前期安置暴露出的問題使后期扶持資金用于口糧補助，無法實現“添一把火”的目的，而只能維持移民基本生活。在遺留問題處理階段，政府對庫區移民發展進行了全面干預，尤其是耕地生活補助從實踐上否定了后靠安置的做法，走市場化安置方式。形象地說，巖灘庫區水電開發利益分配經歷了從“抽血→輸血+造血→補血→還血”這樣一個過程，移民從無法分享水電開發效益到逐步提高分享的水平。

少數民族地區水電開發不僅是經濟問題，而且是社會和民族問題。費孝通曾說，在資源開發的過程中必須重視民族關系，將民族問團結協作的關系進一步推向新階段。團結是不能脫離經濟基礎。我們在思考民族地區社會經濟發展時，必須著眼于當地少數民族自身的發展。在他看來，在少數民族地區開發資源時需要對少數民族予以利益傾斜，否則將影響民族融合與發展。然而，在巖灘庫區移民搬遷補償、生計重建和后期扶持的過程中，資源再分配都沒有充分考慮少數民族地區的特點、經濟背景和民族心理。巖灘庫區移民與同時期非少數民族庫區移民享受的是同等待遇。值得肯定的是，國家對巖灘移民遺留問題的處理予以了一定的利益傾斜。盡管如此，遺留問題處理終究還是一種彌補機制，是在對移民“抽血”之后進行的“補血”行為，是在移民落后于非移民的基礎上的追趕行動。因此，實現巖灘庫區少數民族移民可持續生計還需要政府在利益分配上予以傾斜，加大發展干預的力度。外部援助是生計重建的前提和保障。此外，還需要激發移民的內源動力，調動他們生產恢復重建的積極性。耕地生活補助的實施后，移民基本生活有了穩定的保障。因此，可借鑒重慶和貴州等地山區群眾脫貧的經驗，實行人口梯度轉移，通過優惠政策激勵庫區經濟條件較好的年輕移民自愿從庫區轉移出去，緩解和釋放庫區環境容量，推動本地的城鎮化水平。

[責任編輯：俸代瑜]