文檔一體化管理再探

李洪波

（黑龍江省冰上基地 黑龍江 哈爾濱 150000）

隨著我國政府向電子政務(wù)的邁進(jìn)，電子公文在國家行政管理中發(fā)揮日益重要的作用。記錄方式的改變已經(jīng)擴(kuò)展到全部管理活動(dòng)和利用方式之中。“文檔管理事業(yè)正在處于一個(gè)完全被重新塑造和重新接受的時(shí)代”。

行政機(jī)關(guān)文檔規(guī)范化管理的重點(diǎn)就是電子文檔的管理。電子文檔的形成過程、物理形式、存儲(chǔ)特性都與紙質(zhì)文檔有著本質(zhì)的區(qū)別，所以應(yīng)適時(shí)的建立起新型的文檔管理規(guī)范。

一、文檔一體化管理的科學(xué)含義

結(jié)合中外對文件、檔案一體化管理的現(xiàn)有認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，文件、檔案一體化管理的科學(xué)含義應(yīng)當(dāng)是——以文件生命周期理論為指導(dǎo)，借助計(jì)算機(jī)及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，從系統(tǒng)論的角度出發(fā)，對文書工作和檔案工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)管理，使之實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化和規(guī)范化，從而發(fā)揮各自以及總體的最大效能，確保從機(jī)關(guān)現(xiàn)行文件直至館藏檔案管理的高效和優(yōu)化。具體而言，這一含義包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容：1.文件、檔案一體化管理的總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)行文件到館藏檔案整個(gè)運(yùn)動(dòng)過程的全面控制和科學(xué)管理；2.文件、檔案一體化管理的具體內(nèi)容包括文件、檔案生成的一體化、管理的一體化和利用的一體化；3.文件、檔案一體化管理的科學(xué)指導(dǎo)是系統(tǒng)思維；4.文件、檔案一體化管理的技術(shù)保障是以計(jì)算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為代表的信息技術(shù)。

綜上所述，科學(xué)的文件、檔案一體化管理觀念對于我國當(dāng)前文檔管理工作具有多方面的意義，它有利于樹立合理的文檔管理理念、建立統(tǒng)一的文檔管理體制、設(shè)置有效的文檔管理機(jī)構(gòu)、制定規(guī)范的文檔管理制度、培養(yǎng)高素質(zhì)的文檔管理人員、采用先進(jìn)的技術(shù)手段等等。

二、制約文檔一體化管理進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)狀況

（一）門戶分立的組織管理

根據(jù)現(xiàn)有組織管理體制，我國文件和檔案工作實(shí)行分開管理，一個(gè)單位檔案部門的行政關(guān)系和業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系事實(shí)上是分屬不相隸屬的部門。雖然目前大多數(shù)單位在文件和檔案工作實(shí)體上已合為一體，但抓檔案工作常常限于檔案部門上上下下的積極性，缺乏本機(jī)關(guān)強(qiáng)有力的支持和配合，使得文件和檔案工作發(fā)展失衡，其一體化程度不可能很深。具體體現(xiàn)在當(dāng)前各單位建立辦公自動(dòng)化系統(tǒng)以及政府網(wǎng)上工程，所涉及的辦公人員、機(jī)構(gòu)、制度以及辦公環(huán)境的改革，都使與之有關(guān)的文件工作加大了改革力度；相比起來，機(jī)關(guān)檔案工作則與此發(fā)展不相適應(yīng)，顯得有些滯后。

（二）力不從心的業(yè)務(wù)指導(dǎo)

按照有關(guān)規(guī)定和習(xí)慣，各行政機(jī)關(guān)檔案部門歷來對于本機(jī)關(guān)立卷歸檔的指導(dǎo)、監(jiān)督職責(zé)視為己任。修改后的《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》也再次明確“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織內(nèi)的檔案機(jī)構(gòu)”要“指導(dǎo)本單位文件、資料的形成、積累和歸檔工作”。但是由于語義籠統(tǒng)，作為檔案部門對文件管理工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的法定依據(jù)實(shí)在需要更加詳盡的詮釋。比較而言，《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中對于文件工作組織管理的規(guī)定卻十分明確：“各級行政機(jī)關(guān)的辦公廳（室）是公文處理的管理機(jī)構(gòu)，主管本機(jī)關(guān)的公文處理工作并指導(dǎo)下級機(jī)關(guān)的公文處理工作”。可見，在現(xiàn)有的法規(guī)性規(guī)定中，文件和檔案工作分開的組織管理體制被更加強(qiáng)化；而實(shí)際操作中，檔案部門對于文件工作有限的業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能必然受到相應(yīng)限制。

（三）難以統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)范

第一，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定不同步。從工作順序看，文件和檔案工作是前后處理階段，文件工作標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)走在檔案工作標(biāo)準(zhǔn)化的前面或二者同步。而實(shí)際情況卻是，在檔案工作方面，近些年檔案行政主管部門密切配合當(dāng)前文檔工作向現(xiàn)代化管理方向發(fā)展的需要，會(huì)同有關(guān)部門加緊制定或修改了一批國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。而文件工作方面，上個(gè)世紀(jì)80年代后期制定了幾個(gè)國家標(biāo)準(zhǔn)以后就一直沒有修訂，其一些內(nèi)容已落伍。目前這批數(shù)量可觀的與文件工作不無關(guān)系的檔案工作的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，如果沒有與負(fù)責(zé)任文件管理的有關(guān)主管部門通氣協(xié)調(diào)，得不到文件部門的認(rèn)同和支持，要真正順利實(shí)施無疑會(huì)受到影響。

第二，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范成果不同用。由于組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，文件和檔案工作雖關(guān)系密切卻缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和制度，使得文件工作的許多手工勞動(dòng)成果（如文件的登記、著錄、主題詞標(biāo)弓、分類號標(biāo)引等）不能為檔案部門直接運(yùn)用，而且它們之間若干有聯(lián)系的標(biāo)準(zhǔn)在互相協(xié)調(diào)、統(tǒng)一提法和口徑方面也存在亟待解決的問題。同樣，檔案部門已經(jīng)比較成熟的若干行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則等也難以為文件部門所利用。

三、推進(jìn)文檔一體化管理應(yīng)采取的措施

（一）加強(qiáng)體制改革，改變互不隸屬的組織體制現(xiàn)狀

改革原有的文件和檔案部門在行政關(guān)系和業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系上互不隸屬現(xiàn)狀，取而代之以計(jì)算機(jī)為主體、網(wǎng)絡(luò)通訊為主要手段的現(xiàn)代管理技術(shù)基礎(chǔ)上，以適應(yīng)辦公自動(dòng)化新技術(shù)條件、電子文件生成環(huán)境以及知識(shí)經(jīng)濟(jì)、信息社會(huì)發(fā)展需要為目的的一種新型的文檔事業(yè)管理制度，它具有系統(tǒng)整體性、全程控制性、連續(xù)有序性、操作規(guī)程性、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)性等特點(diǎn)。從世界范圍來看，這一制度不僅已經(jīng)成為各國檔案和文件工作改革的必然取向，而且為了保證它切實(shí)有效的貫徹執(zhí)行，還必須制定相應(yīng)的文檔一體化管理技術(shù)原則，以便統(tǒng)一文檔工作標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范文檔工作行為。

（二）制定統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)范，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，協(xié)調(diào)各項(xiàng)工作環(huán)節(jié)

當(dāng)文檔一體化管理實(shí)踐發(fā)展到一定階段時(shí)，就應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)理論建設(shè)，特別是通過加強(qiáng)政策法規(guī)建設(shè)，積極發(fā)揮理論和政策法規(guī)的導(dǎo)向作用，努力把人們的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐逐步引上科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行軌道，使文檔管理改革的實(shí)踐及其理論得到健康發(fā)展。同時(shí)加強(qiáng)各項(xiàng)工作在具體實(shí)踐中的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，將具體法規(guī)、規(guī)范應(yīng)用到文檔一體化管理的實(shí)踐中去。協(xié)調(diào)好文件和檔案工作在文件生命周期中的具體職責(zé)，使其協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)展。

（三）建立整體觀念，在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)文檔一體化管理

廣義的辦公自動(dòng)化是指以系統(tǒng)管理原則、先進(jìn)的數(shù)字、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和傳輸工具為基礎(chǔ).在機(jī)關(guān)行政管理中以計(jì)算機(jī)取代重復(fù)性手工勞動(dòng)，最終達(dá)到信息共享、智能化決策，實(shí)現(xiàn)無紙辦公，提高機(jī)關(guān)行政效能。機(jī)關(guān)文件管理和檔案管理是兩個(gè)相互獨(dú)立又緊密聯(lián)系、相互作用的管理系統(tǒng)，他們同是辦公自動(dòng)化管理的重要組成部分，所以必須改變以往手工工作中文件管理與檔案“分治”的觀念，在進(jìn)行檔案管理軟件開發(fā)時(shí)將其納入到機(jī)關(guān)辦公自動(dòng)化系統(tǒng)的整體研發(fā)體系，檔案部門應(yīng)主動(dòng)參與文件和檔案接口工作（歸檔）的程序設(shè)計(jì)，做好文檔管理與業(yè)務(wù)工作的銜接。