烏魯木齊市社區(qū)發(fā)展歷程分析

伊巴代提古力·吐爾孫

（新疆師范大學(xué) 新疆 烏魯木齊 830054）

社區(qū)是指在一定地域空間中的人群生活與活動(dòng)共同體。社區(qū)的發(fā)展歷史與人類發(fā)展歷史一樣久遠(yuǎn)，人類社會(huì)每一個(gè)變遷，無(wú)論是社會(huì)結(jié)構(gòu)、生活方式、生計(jì)方式都表現(xiàn)在某一個(gè)社區(qū)內(nèi)部。人類的生存競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)著社區(qū)從簡(jiǎn)單到復(fù)雜、從集中到分散、從綜合到專門化的發(fā)展過(guò)程。隨著城市化、工業(yè)化的發(fā)展在社會(huì)結(jié)構(gòu)上的變遷引起了社區(qū)結(jié)構(gòu)的變遷，并促使了人類生活方式和生產(chǎn)方式發(fā)生變化。這些變化給社區(qū)建設(shè)的形式和內(nèi)容上帶來(lái)了新的變革。

一、概念界定

社區(qū)概念最早是由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯在1887年提出來(lái)的，他在《社區(qū)與社會(huì)》一書中最早使用了“社區(qū)”（gemeinschaft）一詞，一般認(rèn)為社區(qū)是“一種持久的和真正的共同生活，是一種原始的或者天然狀態(tài)的人的意志的完善的統(tǒng)一體；強(qiáng)調(diào)血緣紐帶和聯(lián)合，即共同體。中文“社區(qū)”的概念是從英文“community”翻譯過(guò)來(lái)的，關(guān)于“社區(qū)”概念最早費(fèi)孝通先生在1933年介紹美國(guó)芝加哥學(xué)派創(chuàng)始人帕克的社會(huì)學(xué)時(shí)，用來(lái)翻譯英文“community”一詞譯為“社區(qū)”，人們?cè)诘鼐壔A(chǔ)上結(jié)成的互助合作的群體，區(qū)別于在血緣關(guān)系基礎(chǔ)上形成的互助合作的親屬群體，其進(jìn)一步突出了地域性特征。

上述可以看出“社區(qū)”是一種地域性社會(huì)團(tuán)體，包含著人群、地域、文化、情感觀念、制度結(jié)構(gòu)和共同約束等要素。在2000年11月的《民政部關(guān)于全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》中，提出“社區(qū)是指居住在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的生活共同體。目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)”。(1)這一定義是我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)。在城市，社區(qū)的營(yíng)造是街道辦事處和居民委員會(huì)等基層組織上開展起來(lái)的。國(guó)內(nèi)社區(qū)發(fā)展與社區(qū)建設(shè)基本是在同一個(gè)意義上使用的，社區(qū)建設(shè)屬于社區(qū)發(fā)展的范疇。廣義的社區(qū)發(fā)展乃泛指國(guó)家或某一個(gè)地區(qū)所有事物的發(fā)展與過(guò)程，包括社區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、環(huán)境、服務(wù)、管理等各個(gè)方面。社區(qū)發(fā)展的范圍包括城市、鄉(xiāng)村和集鎮(zhèn)居住的地理范圍。狹義的社區(qū)發(fā)展是指基層社區(qū)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的事項(xiàng)與過(guò)程，以及具體問(wèn)題的解決過(guò)程。

二、發(fā)展階段

我國(guó)社區(qū)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)是社會(huì)管理體制與控制方式的轉(zhuǎn)型。在20世紀(jì)上半葉，主要是從傳統(tǒng)社區(qū)向法定社區(qū)（市政層級(jí)）過(guò)渡，在下半葉經(jīng)歷了從以法定社區(qū)轉(zhuǎn)向以單位體系為主，然后又開始由單位制向社區(qū)制的回歸。

作為社會(huì)管理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，社區(qū)與單位既各成體系，有緊密互動(dòng)，其主體性和相關(guān)性構(gòu)成城市社會(huì)的基層面貌及其嚴(yán)禁軌跡。80、90年在城市開展的社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)是我國(guó)社區(qū)發(fā)展的搖籃，是真正意義上的社區(qū)發(fā)展的初級(jí)形式。改革開放后，隨著沿海大城市的發(fā)展，社區(qū)建設(shè)隨之發(fā)展；沿海地區(qū)社區(qū)發(fā)展歷史比邊疆地區(qū)長(zhǎng)。90年代以來(lái)烏魯木齊市社區(qū)發(fā)展，根據(jù)工作重心變化大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一階段是1990年至1997年開展的社區(qū)服務(wù)階段

1986 年民政部在全國(guó)開展社區(qū)服務(wù)，社區(qū)發(fā)展以倡導(dǎo)和加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)為起點(diǎn)，形成社區(qū)發(fā)展初期的工作重點(diǎn)。這一階段烏魯木齊市也同樣開展社區(qū)服務(wù)；社區(qū)服務(wù)主要是面向老年人、兒童、殘疾人、社會(huì)貧困戶、優(yōu)撫對(duì)象的社會(huì)救助和福利服務(wù)，面向社區(qū)居民的便民利民服務(wù)，面向社區(qū)單位的社會(huì)化服務(wù)，面向下崗職工的再就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障社會(huì)化服務(wù)等。

從全區(qū)的情況看，社區(qū)服務(wù)工作大都經(jīng)歷了三個(gè)服務(wù)層次。一是福利性服務(wù)層次。以傳統(tǒng)的民政服務(wù)對(duì)象為主要內(nèi)容，政府的資金保障，提供無(wú)償服務(wù)。這雖然不屬于完整意義上的社區(qū)服務(wù)，但它是社區(qū)服務(wù)的起點(diǎn)；二是便民利民服務(wù)層次。以即發(fā)展社區(qū)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)資源，通過(guò)建立社區(qū)服務(wù)基地，以無(wú)償和有償?shù)姆?wù)形式相結(jié)合的方式，在保證為民政服務(wù)對(duì)象的基礎(chǔ)上，為轄區(qū)內(nèi)居民提供了便民服務(wù)；三是社會(huì)化服務(wù)層次。社區(qū)服務(wù)對(duì)象既包括民政對(duì)象、居民、轄區(qū)單位，也包括外來(lái)投資、經(jīng)商務(wù)工人員；服務(wù)方式既包括福利性的無(wú)償服務(wù)，也包括社會(huì)保障服務(wù)、提高居民生活水平的再就業(yè)服務(wù)等；服務(wù)人員專職雇員、居委會(huì)干部、社區(qū)居民。社區(qū)服務(wù)業(yè)還沒形成完整的產(chǎn)業(yè)化，但社區(qū)服務(wù)的社會(huì)化已經(jīng)發(fā)展到前所未有的程度，某些服務(wù)項(xiàng)目走上了產(chǎn)業(yè)化軌道。這一時(shí)期的社區(qū)發(fā)展由社區(qū)服務(wù)帶動(dòng)，還處于初步階段，政府投入少，社區(qū)條件和服務(wù)項(xiàng)目有限，烏魯木齊市的社區(qū)發(fā)展相對(duì)慢于其他地區(qū)。

第二階段是1998年至2000年開展的社區(qū)建設(shè)階段

社區(qū)服務(wù)形成一定的規(guī)模后，社區(qū)建設(shè)得到各級(jí)黨委和政府的關(guān)注。特別是中央2000年《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》發(fā)布后，社區(qū)建設(shè)開始由部分地區(qū)的試點(diǎn)進(jìn)入全面推進(jìn)的新階段。與此同時(shí)，社區(qū)服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的龍頭，繼續(xù)帶動(dòng)其他社區(qū)建設(shè)的工作開展。通過(guò)社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)，城市社區(qū)基層黨的組織、共青團(tuán)基層組織、社區(qū)居民代表會(huì)議、社區(qū)居民委員會(huì)和社區(qū)居民聯(lián)席會(huì)議在烏魯木齊市社區(qū)普遍建立起來(lái)。為了加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能各社區(qū)居民委員會(huì)普遍建立了社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)就業(yè)保障服務(wù)站、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、社區(qū)文化服務(wù)站、社區(qū)計(jì)劃生育服務(wù)站、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)站和社區(qū)治安司法警務(wù)室，同時(shí)建立了社區(qū)服務(wù)工作機(jī)制。烏魯木齊市市政府提出和制定了發(fā)展社區(qū)服務(wù)、促進(jìn)下崗職工再就業(yè)，搞好社區(qū)衛(wèi)生、計(jì)劃生育、和社會(huì)治安等方面的政策，并解決了社區(qū)居民委員會(huì)的人員編制，辦公費(fèi)和辦公設(shè)施等問(wèn)題。社區(qū)建設(shè)進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的發(fā)展階段。

第三階段是2001年至今探索社區(qū)管理體制改革階段

在社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)過(guò)程中，逐步暴露出傳統(tǒng)的社區(qū)管理體制條塊的弊端，阻礙了社區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。城市社區(qū)管理體制改革主要是探索政府在社區(qū)基層管理中的工作方式和管理體制，努力完善政府基層和社區(qū)社會(huì)參與的權(quán)責(zé)和結(jié)合方式。(2)中央政府將社區(qū)建設(shè)明確規(guī)定為各級(jí)政府的重要管理職能后，隨著各政府部門的工作深入社區(qū)，推動(dòng)了城市基層管理體制和社會(huì)組織運(yùn)行方式的轉(zhuǎn)換。

這一階段烏魯木齊市政府提出了今后一段時(shí)間社區(qū)建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)，并有計(jì)劃、有步驟的推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，以適應(yīng)城市現(xiàn)代化的要求。在組織建設(shè)上，要加強(qiáng)社區(qū)黨的組織、居民自治組織和民間組織建設(shè)，建立起以地域?yàn)樘卣鳎哉J(rèn)同感為紐帶的社區(qū)，構(gòu)建新的管理體制。在內(nèi)容上，以拓展社區(qū)服務(wù)為龍頭，充分利用社會(huì)資源，完善社區(qū)功能，帶動(dòng)其他社區(qū)建設(shè)工作的普遍開展，促進(jìn)社區(qū)建設(shè)發(fā)展，不斷滿足社區(qū)居民物質(zhì)文化方面的需求。在發(fā)展目標(biāo)上，要堅(jiān)持以人為本，把社區(qū)服務(wù)作為社區(qū)建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)；堅(jiān)持政府指導(dǎo)和社區(qū)居民共同參與相結(jié)合，動(dòng)員社會(huì)力量支持社區(qū)建設(shè)，努力建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的社區(qū)。

通過(guò)社會(huì)各界的努力支持，積極探索，形成各級(jí)黨委、政府高度重視，改進(jìn)社區(qū)組織的運(yùn)作形式，動(dòng)員各種社會(huì)力量和社會(huì)資源共同參與社區(qū)發(fā)展，加快了社區(qū)民主自治的體制建設(shè)。在市內(nèi)社區(qū)規(guī)模調(diào)整基本完成，社區(qū)組織逐步健全；社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域拓寬、覆蓋面擴(kuò)大；社區(qū)民主制度逐步規(guī)范，社區(qū)居民自治建設(shè)健康發(fā)展。它已成為新形勢(shì)下城市工作的重要基礎(chǔ)，成為城市管理體制的改革的重要內(nèi)容。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展上發(fā)揮著推動(dòng)作用。

上述三個(gè)階段的社區(qū)發(fā)展過(guò)程反映了不同時(shí)期社區(qū)發(fā)展的內(nèi)容不同及其各個(gè)階段工作重心的轉(zhuǎn)化，這幾個(gè)階段具有連續(xù)性，每一個(gè)轉(zhuǎn)化時(shí)，下一個(gè)階段在上一個(gè)階段的基礎(chǔ)上進(jìn)入新階段，但完全不能脫離上一個(gè)階段，反而進(jìn)一步深化上一個(gè)階段的工作。作為第一階段的社區(qū)服務(wù)，在第二和第三階段繼續(xù)被提倡，進(jìn)一步完善社區(qū)工作內(nèi)容和工作體系。

三、結(jié)論

社區(qū)是社會(huì)的組成部分，也是社會(huì)的縮影。社區(qū)能反映出社會(huì)的一些普遍現(xiàn)象，因此社區(qū)發(fā)展表示著社會(huì)和諧發(fā)展。但是社區(qū)的發(fā)展要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，不同時(shí)期社區(qū)被賦予新的要求。每一個(gè)新階段深化上一階段的工作內(nèi)容，同時(shí)覆蓋著新的發(fā)展趨勢(shì)。烏魯木齊市社區(qū)發(fā)展的特征以社區(qū)服務(wù)為龍頭，通過(guò)提高社區(qū)的各個(gè)功能來(lái)促進(jìn)社區(qū)發(fā)展；在發(fā)展過(guò)程中在政府和社會(huì)力量的支持下，依托社區(qū)，在社區(qū)推行以人為本的社區(qū)發(fā)展目標(biāo)，推動(dòng)以社區(qū)居民參與為主要特色的社區(qū)建設(shè)。

總之，社區(qū)發(fā)展是并非一帆風(fēng)順的道路；每一個(gè)發(fā)展階段給社區(qū)帶來(lái)新的需求、新的問(wèn)題。按社區(qū)情況考察的基礎(chǔ)上充分利用社區(qū)內(nèi)外資源，確立解決法案與步驟，同步進(jìn)行社會(huì)變遷與社區(qū)發(fā)展，更好的解決所面臨的問(wèn)題，促進(jìn)社區(qū)中物質(zhì)和精神文化的建設(shè)，從而是整個(gè)社會(huì)處于良性循環(huán)之中。看出來(lái)烏魯木齊市社區(qū)發(fā)展還是政府推動(dòng)，居民參與的方式，在幫助建立健全組織機(jī)構(gòu)的同時(shí)，使人民普遍認(rèn)識(shí)到，在城市發(fā)展的意義上，大力促進(jìn)社區(qū)建設(shè)。

注釋：

（1）史維勤.23號(hào)文件出臺(tái)始末.社區(qū)，2005（12上）。

（2）常鐵威.新社區(qū)論.北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2005。

[1]徐永祥.社區(qū)發(fā)展論.廣州：華東理工大學(xué)出版社，2001.

[2]楊作清.新疆社區(qū)建設(shè).北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2004.

[2]梁維平，李虹.社區(qū)的發(fā)展歷程與當(dāng)代實(shí)踐.社會(huì)學(xué)研究，1991（3）.

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[4]梁蕾.中國(guó)社區(qū)發(fā)展概述.赤峰學(xué)院學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2011（7）.