對“清末官制改革”的幾點思考

許冬亮

（西華師范大學歷史文化學院 四川 南充 637000）

一、清末官制改革的背景

第一，職責、權限不明確。清朝官員普遍有身兼數職的情形，而且有重疊的部分，這就必然導致職責和權限分工不明確，導致行政效率低下。清朝官制，常以行政官兼有立法、司法之權，舉行政、立法、司法上一切責任委于一人，這樣往往會藉行政之權“創不平之法律”，清懲明代權奸估勢之弊，閣部乃多副貳以分之、內閣以數人共同向皇帝負責，各部設管部大臣一人，尚書二人，侍郎四人，凡七堂官。

第二，名不副實。主要發生在鴉片戰爭以后，隨著清朝行政機構日益殖民化和新機構的設立，原有的舊的機構根本名存實亡。諸如軍機處吸收了閣部權，使閣部架空無實權，只奉行文，而總理各國事務衙門，原擬專司通商，實際上，凡沾“洋”字，都總攬其范圍之內。

第三，地方機構臃腫且官員素質低下。清朝在地方上設省、司、道、府及州縣等數級，造成外官之制，這就必然造成冗官的局面。至咸豐朝后，政府軍務繁多，保案驟增，有功者保，無功者亦保，同時軍務頻頻，政府財政緊張，捐納之門洞開，造成國家候補官員過多，考量標準過低甚至根本沒有經過考量，官員素質嚴重低劣。

二、清末選官制度改革的創新之處

第一，開辦新式學堂，擬定人才等級。在《奏定學堂章程》中，具體規定了學堂各級畢業生的選錄辦法:“大學分科畢業，最優等作為進士出身，分別用翰林院庶吉士、各部主事;大學選科，比照分科大學降等給獎;大學預備科及各省高等學堂畢業，最優等作為舉人，以內閣中書、知州用;優等、中等均作為舉人、中書科、部司務、知縣用。中學畢業，分別獎以拔貢、優貢、歲貢。高等小學畢業，分別獎以廩、增、附生。……優級師范畢業，最優等、優等、中等均作為舉人，分別以國子監博士、助教、學正用。初級師范畢業，分別獎以拔貢、優貢、歲貢，以教授、教諭、訓導用。高等實業學堂畢業，最優等、優等、中等均作為舉人，分別以知州、知縣、州同用;中等實業學堂畢業，獎勵視中學。”

第二，為了解決新政人才需求的矛盾，派遣留學生出洋深造。為了支持和鼓勵這一事業，清政府制定并實行了留學畢業生選錄制度。早在光緒二十七年(1901年)五月，張之洞、劉坤一于《江楚會奏變法三折》中，便提出了留學畢業生的選錄方法:“(學生)學成后，得有憑照回華，加以復議，如學業與憑照相符，即按其等第作為進士、舉貢以輔各省學堂之不足，最為善策”;“各省士人如有自備資斧出洋游學得有優等憑照者，回華后復試相符，亦按其等第作為進士舉貢。”并于八月奏定考驗游學畢業生章程五條，規定考試分兩場，第一場考畢業生所學專業，第二場考語言(中國文和外國文)。考試結果分最優等、優等、中等。最優等者給予進士出身，考列優等及中等者給予舉人出身，均由學部開單帶領引見請旨。畢業生準給出身者，并加某學科字樣，習文科者，稱文科進士、文科舉人;習法科者，稱法科進士、法科舉人;醫科、理科、商科、農科等皆仿此。

第三，對選舉權利做了一些說明。議員的選舉分資政院議員和各省咨議局議員選舉兩類。為此，清政府專門制定了《資政院議員選舉章程》，規定議員名額為200人，分欽選和互選兩類。各省咨議局入選者100人為互選，其余100人為欽選。欽選議員先進行互選，互選名額多于規定名額，最后由皇帝欽定。各省咨議局互選資政院議員，按定額分配至各省，由各省互選產生。對咨議局議員的產生，清政府制定了《各省咨議局議員選舉章程》，規定“議員之選任，用復選舉法”，“先由選舉人選出若干選舉議員人，更令選舉議員人投票選出議員。”無論何種議員的選舉，都對被選舉人的資歷、身份、財產有嚴格的規定限制。

三、清末官制改革的影響

（一）改革的不徹底性造成的不良影響

清末官制改革從一開始就注定具有不徹底性。雖然它是由各種力量綜合推動才得以實施的，但改革的發動者畢竟是保守的統治階級。因此，這次官制改革體現著皇權和滿族貴族的意志和利益，表現如下:

第一，中央和地方機構改革前后相比并無實質性變化，很多只是衙門名稱的改變，原封不動的占絕大多數，對此不僅洋人大加挪榆，就連清朝的官員也大發唱嘆:“官制故已改革……而其重要樞紐仍如故也，只取無甚關系一、二部分、裁汰之合并之已耳”。

第二，中央和地方官員品德低下且監督不力。其一，凡滿州貴族，親朋戚黨，不究才智，均可任大官;其二，在中下層政府部門中，人以賄進，公開講價，以至保獎制度糜爛，仕途壅塞，在地方官制銓選方面，清廷置眾大臣提出的“嚴加甄別，寧缺勿濫”的選吏法于不顧，與改革前相比廉潔奉公者幾近絕跡，庸官污吏比比皆是，不僅知府、知州、知縣、同知縣丞，而且巡警道、勸業道、通判、巡檢、典吏、防營管帶無不聯袂禍國殃民，愈選愈烈。

第三，種族隔閡仍舊存在。在中央，不僅沒有采用不分滿漢，惟才是用的建議，種族隔閡比改革官制之前還要嚴重，滿漢權力之爭更為激烈。當時各部之中13名大員的名額分配上，滿洲貴族7名、蒙古貴族1名、漢族官僚5名，漢族僅得三分之一強，而實際并不及此數;另一方面，滿人占據了一分之二的尚書缺額也可應證滿族排漢的實質。在地方滿漢員缺分配上，清廷為了剝奪地方大員的大權而想出了許多招數:一是頻調督撫，使他們不得暖席一日，如袁世凱、張之洞就被調到中央，明升實貶;二是設度支部把全國的財政收歸中央，設陸軍部把全國的兵權收歸中央等等。

（二）改革的進步性產生的積極意義

為了適應歷史的發展，加上維新派的極力主張，清末官制改革，雖然處處體現了集權和重滿排漢，但畢竟改變了清政權舊的格局，使其有了一此近代化的形式。許多改革措施在清土朝滅亡以前得到有效貫徹，無疑這是進步的。具體體現如下：

第一，初步確立新的司法制度，開中國近代司法獨立之先河。鑒于中國司法之不獨立，為外人據此擴大在華治外法權的口實，且國內變亂，多由于獄刑之不平而致，故參照西方各國法律頒布了《大清新刑律》，廢除清初形成的由都察院、大理寺、刑部共同處理案件的三法司制度和四級三審制；另一方面，成立各級司法機構，由法部主管司法行政，大理院負責審判，附設總檢察廳負責稽查，并成立高等、地方和初級審判廳及各級檢察廳。在審判中，又多仿西方審判方法進而形成了一套完整的司法制度。

第二，政績考核一定程度上約束了各級官員的行為，使其一些不正當行為有所收斂。新官制對各衙門和各級官員的權限、職責有明確的規定。清代保舉過濫，在改革中，清政府對被保舉之人，嚴核其政績，如有才能不濟事，不稱職者，即將原保官階撤銷，以免濫竿充數，此后保案始少。對于在職官員，特別注意政績考核，經過整頓，官員不法行為有所收斂，清末政治從表面上看來比以前清明了一些。

第三，在“實業救國”思想影響下，華商紛紛投資設廠，并且創設一些與發展實業有關的機構，有利于民族工業的發展。尤其甲午戰爭后，清政府也提出“振興商業”，并于1903年成立了商部、學部，各省陸續成立商務局及厘定官制，又創立了郵傳部。商部改為農工商部后，其內部分工更細，更加合理，除設各司外，特設公司注冊和商標、商務、商報等。另一方面頒布一系列鼓勵投資和保護工商業發展的法規，客觀上有利于民族工業的發展。商部于1903年底頒布了《公司法》，此前向政府注冊的公司僅3家，而1904-1908年間，往商部注冊公司265家，促進了經濟發展，民族工業呈現出前所未有的發展速度。

第四，民主思想進一步擴展，為資產階級提供了參與政治的機會。各地從1909年陸續成立自治研究所，培養自治人才，使地方自治逐漸推行。許多地方自治運動并非只是做表面文章而是較為切實推行，并取得了明顯成效、自治機構和省議局一樣多為資產階級立憲黨人控制，新興的資產階級通過參與這此政治活動，豐富了自己的政治經驗，積聚了本階級的力量，擴大了民主的影響。

對清末官制改革的看法，我們不能用現在社會的眼光去妄加評論，而應當置身于當時具體的社會情景之中，那樣我們可以得出結論：各種集團都是經過成熟的利益權衡，各種力量都是經過充分的分化組合才出現官制改革的如此格局。也許我們不能求全改革的當事人缺少足夠的誠意，也不應責備社會大眾缺乏先進的政治素養，恐怕只能站在歷史的高度來體味歷史運動的主角們充滿人性的斗爭，來感受文明的激烈沖撞帶來的滄桑。但是，我們也不能由此而唱嘆歷史的無奈，歷史總是一面鏡子，總能為今天的人們提供經驗和教訓、減少不必要的考慮和損失，并指出相對正確的方向。

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