三公制度形成原因考

李治勤

（日喀則地區第三高級中學 西藏 日喀則 857000）

三公制度是繼秦漢時期丞相制度而于西漢中后期形成的重要政治制度，它在西漢晚期由一種泛稱轉化為正式的職官制度，并對東漢和后來的官僚制度產生了深遠影響。三公之名，古已有之，這一學說發端于春秋戰國時期，而秦漢時期中央的三位高官——丞相、太尉、御史大夫也已被后代學者泛稱為三公，但實際上，在秦代與西漢初期，三公學說中那三職被視為三公并不確定，像《北堂書鈔·設官部》引古《周禮》說：“天子設三公，曰太師、太傅、太保，無官署，與王同職?！倍俄n詩外傳》卷八則云：“三公者何？曰司空、司馬、司徒也。司馬主天，司空主土，司徒主人?！倍耶敃r丞相、太尉、御史大夫的職權地位也并不相等，從《百官公卿表》的記載可以看出丞相職高權重，具有絕對的優勢。他是百官之長，可以“掌丞天子，助理萬機”，（1）而且是金印紫綬，秩達萬石，不僅官階明顯高于銀印青綬、秩僅二千石的御史大夫，甚至可兼職太尉。（2）同時丞相必須由列侯擔任，而御史大夫則不必封侯。與此同時，另一號稱三公之職的太尉又不常置，故當時雖號稱三公，實則丞相獨尊。但到了西漢晚期，這一現象發生了變化，據《漢書·朱博傳》記載：成帝綏和元年（公元前8年），廷尉何武因政事煩多，而宰相材不及古，導致久廢不治，上書諫言請建三公官，以改善吏治，成帝遂“以大司馬驃騎大將軍為大司馬，罷將軍官，御史大夫為大司空，封為列侯。益大司馬、大司空俸如丞相”，（3）始開三公制之先河，至哀帝元壽二年（公元前1年），又“正三公官分職。大司馬衛將軍董賢為大司馬，丞相孔光為大司徒，御史大夫彭宣為大司空”（4），最終形成了三公并重的三公制度，丞相職權被一分為三，其特殊地位消失。那么西漢中后期為什么要“正三公分職”，以三公制度取代通行已久的丞相制呢，其原因究竟是什么，就這一問題我們進行簡單的探討分析。

首先，應該是加強中央集權即皇權的需要。君主與宰相作為君主專制制度不可或缺的兩個主要環節，雖然為了維護整個統治階級的利益，具有協調統一性，但當皇權的任意揮灑危及國家和社會利益時，以丞相為首的官僚制主體由于傳統政治思想中的“公天下”思想和臣僚對君主的輔佐作用而選擇適當制約皇權而照顧到社會的一般利益，二者勢必存在矛盾和沖突，比如漢初丞相如果對皇帝的詔令不滿或認為不適宜就可以封駁并進行諫勸，這勢必會觸及到皇帝的權威，引起皇帝的不滿，甚至因此而去職，如漢景帝打算封匈奴來降的徐盧等五人為列侯，丞相周亞夫諫阻，“上曰：丞相議不可用”，遂封徐盧等為侯，“亞夫因謝病免相”（5）。即使謹慎如蕭何者，也曾被高帝劉邦以謀反的罪名下獄。隨著專制主義中央集權的加強，君權與相權的矛盾日益激化，漢初承襲秦制，實行丞相制，以丞相輔佐皇帝，丞相位尊而權重，皇帝見丞相時“為丞相起”，“為丞相下輿”，丞相生病，“皇帝法駕親至問病”（6），而且據《后漢書·陳忠傳》“漢典舊事，丞相所請，靡有不聽”。其時丞相不僅有通常的請事議事、總領天下戶口計簿之權，還擁有重要官吏的選拔監督甚至自行誅罰其認為的不法官員之權，高帝十一年（公元前196年）詔選天下賢士大夫，“遣詣相國府，署行、義、年”（7）。景帝丞相申屠嘉認為鄧通戲于殿上，致使朝綱不整，于是“為璽召通詣丞相府，不來，且斬通”（8），甚至想不經景帝同意就先斬殺御史大夫晁錯，權勢之大，到了無以復加的地步。這種形勢在漢武帝即位之初，仍然沒有什么改變。丞相田蚡權傾朝野，把持了大小官吏的任免大權，妨礙了皇權，漢武帝對此十分不滿。一日，田蚡入宮奏事，“語移日，所言皆聽。薦人或起家至二千石，權移主上”，武帝對此很不滿意，對他說：“君除吏盡未？吾亦欲除吏！”（9）由此，漢武帝在政治體制上設立由大將軍、尚書等組成的內朝或內廷機構，參與謀議，輔助自己決策，而使以丞相為首的外朝僅成為執行的政務機關，形成內、外朝兩套官僚系統。這些內朝官員秩爵并不顯要，但是身份特殊，不僅參與軍國大事的謀議，有時還奉命與公卿大臣論辯，以致面折廷爭而詘大臣。這種做法就是用易于控制的中低級官員管理重大事宜，從而收到以卑制尊、以輕馭重、以內御外、尊君抑臣的目的。這種內朝預政是朝廷對政治體制進行的重大改革，加強了君權對國家各方面的控制。

其次，是政治儒學化的泛濫。三公學說出現于春秋戰國之際，本無確指，到西漢初期，三公始有了明確官職，到了西漢中期，在董仲舒“天”的哲學體系中，三公理論又具有了神秘主義色彩，成為天道在政制中的反映，《史記·天官書》中宮天極星下云：“其一明者，太一常居也；旁三星三公?！边@就是說用三公輔佐皇帝是順合天道的。但直到此時，三公也并沒有形成一種制度，而僅而對皇帝之下最重要官員的泛稱。漢武帝采納了董仲舒“罷黜百家，獨尊儒術”的建議之后，儒學成為官方認可的唯一政治思想，日益流行，政治的儒學化過程開始。其陰陽災異和天人感應思想還被貫徹到實際政治制度和政治行為中去，受儒學思想的影響，當時采取經術取士，大批儒生進入官僚隊伍，就連宣帝朝丞相邴吉也認為丞相的職責是“調和陰陽”，不親小事，而這后來成為漢世故事（10）。元成哀平之際，經學的發展更加洶涌，成帝時“增（博士）弟子員三千人”，哀帝甚至以讖語改元易號。因此，這一時期按照儒家學說設立三公制也是順理成章的。

再次，是社會形勢發展的需要。如前所述，漢武帝設立中朝是對相權的限制，但同時還有一個重要原因是原有的官僚制度已經不能滿足當時社會形勢發展的需要。西漢初年，黃老思想流行，實行無為而治，選拔人才的標準是“忠厚長者”，這些人守成有余，而開拓不足，而到了武帝時期，經過七十多年的休養生息，社會經濟已恢復到一定階段，地主階級迫切要求最高統治集團改變以往的清靜無為政策，實行積極有為的開拓政策。在政治軍事上大展宏圖，反擊匈奴的侵擾并開通西域，這樣丞相便不能有效地配合皇帝推行既定政策，同時漢初丞相又位高望重，輕易更換于統治不利，而有些才干突出、議論多合帝意的官員又由于資歷、出身等種種限制一時無法提升為丞相，武帝遂不得不設立符合自己需要的機構——中朝，讓這些官員協助自己處理政務，并提供重大問題的對策或建議。如在討論是否出兵解決閩越攻打東甌問題時，丞相田蚡認為“不足煩中國往救也”，這種不作為政策遭到侍中、中大夫嚴助的駁斥，武帝因而決定出兵救東甌。（11）在是否置朔方郡的問題上，“上乃使朱買臣等難（丞相公孫）弘置朔方之便。發十策，弘不得一。”（12）到了成帝末年，隨著最高統治者的日益腐敗，土地被大貴族大官僚侵占日益嚴重，民不聊生，淪為奴婢者日漸增多，社會矛盾不斷激化，農民起義不斷爆發，社會動蕩不安，到改變宰相制度這一年，甚至在詔令中都不得不承認：“朕……奉宗廟二十五年，德不能綏理宇內，百姓怨望者眾?！保?3）面對這種形勢，地主階級政治家、思想家將之歸咎于丞相統治的不利，像廷尉何武即以“今事煩多，而丞相才不及古”為由諫言行三公制度，遂采用三公制度，“分職授政，以考功效”。使宰相制度由丞相權力獨重演變為地位與權力平等、鼎立的三公，使之分工負責，以求挽救統治危機。而《漢書·朱博傳》也說成帝因“久廢不治”，而“欲修辟雍，通三公官”，這證明三公制度是在社會危機日益加深的情況下，為了保證統治質量，擺脫統治危機，統治者在宰相制度上所作的一次改革嘗試。也就是希望通過推行三公制度來解決日益嚴重的社會問題。而元壽元年（公元前2年），哀帝在詔書中也承認：“惟陰陽不調，元元不贍，未睹厥咎。婁敕公卿，庶幾有望。至今有司執法，未得其中，或上暴虐，假勢獲名，溫良寬柔，陷于亡滅。是故殘賊彌長，和睦日衰，百姓仇怨，靡所錯躬”，這表明改設三公正是其企圖調和陰陽、挽救危機的最后步驟了。

注釋：

（1）《史記·陳丞相世家》。

（2）《漢書》卷八十九《循吏傳第五十九黃霸傳》。

（3）（13）《漢書》卷十《成帝紀》。

（4）《漢書》卷十一《哀帝紀》。

（5）《漢書》卷四十《周勃傳附周亞夫傳》。

（6）《漢舊儀》。

（7）《漢書》卷一《高帝紀》。

（8）《漢書》卷四十二《申屠嘉傳》。

（9）《漢書》卷五十二《竇田灌韓傳》。

（10）《漢書》卷七十四《邴吉傳》。

（11）《漢書·嚴助傳》。

（12）《漢書·朱買臣傳》。

[1]?？偙?兩漢魏晉南北朝宰相制度研究.中國社會科學出版社，1990，10.

[2]王育民.秦漢政治制度.西北大學出版社，1996，2.

[3]卜憲群.秦漢官僚制度.社會科學文獻出版社，2002，12.