新中國民族區域自治制度法制化的基本歷程

徐學超

（中共花垣縣委黨校 湖南 花垣 416400）

1947年5月1日我國成立了第一個民族自治區內蒙古自治區，1949年中國人民政治協商會議通過的《共同綱領》規定了民族區域自治制度，新中國成立以來，民族區域自治制度得到了長足發展，一步步走向法制化軌道，有效地保障了民族區域自治的穩定發展。

一、1949年至1957年：民族區域自治制度法制化的開端

建國前五年，與我國各項事業健康有序發展相適應，民族區域自治也有了一個良好的開端，在法制上取得了滿意的答卷。1949年9月29日中國人民政治協商會議審議通過的具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》明確規定：“中華人民共和國境內各民族，均有平等的權利和義務。”(1)以法律的形式確立了民族平等的原則。綱領在“民族政策”中對民族區域自治制度作出了初步規定，把民族區域自治作為一項重要的政治制度載入其中，如其第51條規定：“各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關。”(2)總之，《共同綱領》第一次以法律的形式規定在我國實行民族區域自治，為民族區域自治走向法制化的軌道奠定了堅實基礎。

在《共同綱領》的指導下，民族區域自治在全國范圍內有序開展，截止1952年6月，“全國已建立各級民族自治區共130個，自治區內少數民族人口約計450萬人”(3)。隨著條件的成熟，人們逐漸認識到有必要出臺一部關于民族區域自治的專門法規，以保障民族區域自治的有序發展，正如烏蘭夫同志在《關于<中華人民共和國民族區域自治實施綱要>的報告》中所說：“在實行民族區域自治的過程中，大家都感覺到需要有一項實施民族區域自治的法規，以便根據這一法規在全國實行區域自治的少數民族聚居區都把自治區建設起來，把共同綱領的民族政策在一切自治區正確地貫徹下去。”(4)為此，1951年12月召開了具有全國民族代表會議性質的第二次委員會擴大會議，在總結經驗的基礎上提出了實施民族區域自治實施綱要的草案，并廣泛征求意見，于1952年2月22日提請政務院政務會議討論通過，8月8日中央人民政府委員會會議批準，8月9日中央人民政府公布實施。《實施綱要》根據當時的歷史條件及內蒙古自治區等民族自治地方的經驗，較為詳細地規定了民族區域自治制度的基本問題，共7章40條。《實施綱要》的誕生，標志著民族區域自治制度載入法制軌道。

伴隨著新中國各項事業的有序開展，召開全國人民代表大會、制定憲法的條件日益成熟。1952年底，中央開始統籌考慮召開全國人大和制定憲法等問題。1953年《人民日報》發表元旦社論，向全國人民提出三項任務，第三項就是召集全國人民代表大會、通過憲法。1953年1月13日，中央人民政府成立了以毛澤東同志為首的憲法起草委員會，開始了憲法的起草工作。經過一年多的草擬、修改、全民討論，新中國第一部憲法于1954年9月20日在一屆全國人大一次會議上審議通過。憲法在總綱中明確肯定：“中華人民共和國是統一的多民族國家”，“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分”，對民族區域自治制度作了根本性的憲政規定，從根本上保證了少數民族區域自治的權利。其最突出的進步就是把自治地方由原來的五級改為三級，明確把民族區域自治劃分為自治區、自治州和自治縣（旗）三級，結束了以前在操作中的混亂局面。總之，憲法以根本大法的形式確立了民族區域自治制度在國家政治制度中的重要地位。

1954年全國人大民族委員會成立后，隨著形勢的發展，《實施綱要》已不能滿足民族自治地區經濟社會發展的需要；憲法關于民族區域自治的原則性規定，也需要進一步細化。1955年，全國人大民委和有關部門依照憲法精神，開始著手修改《實施綱要》，即起草《民族區域自治法》，由于當時這方面的立法剛剛起步，委員們決定先定名為“綱要”、“要點”或“通則”。經過幾年的努力，到1957年形成第八稿，經全國人大民委會議審議后作為一個正式草稿，命名為《自治要點》。其內容涉及民族區域自治制度的各個方面，對自治機關的許多重要問題都進行了探索，并下發至全國各地和民族自治地方征求意見。然而，1957年后，由于極左思想、反右斗爭日益嚴重，《民族區域自治法》起草工作被迫停滯。

這一時期是我國民族區域自治法制建設的第一個黃金時期，為民族區域自治法制化的進一步發展打下堅實基礎，《實施綱要》和1954《憲法》的誕生，是民族區域自治法制建設的第一個重要里程碑，在民族區域自治法制化的進程中具有開創性的意義。雖然后期《民族區域自治法》的起草工作由于歷史原因而擱置，但其為以后《民族區域自治法》的制定提供了重要經驗。

二、1957年至1976年：民族區域自治制度法制化的停滯與倒退

這一階段，在‘左’傾思想的影響下，共和國先后經歷了十年探索時期和文革的十年動蕩時期。與共和國坎坷的歷史命運相同，民族區域自治法制化的進程也留下了一段長長的空白，由停滯逐漸到倒退。

1957年到1965年，由于受‘左’傾思潮的錯誤影響，民族區域自治法制建設基本處于停滯狀態，不過還是有一定的發展。1956年召開的八大，正確地分析了國內形勢，對民族問題也給予了高度的重視，劉少奇在政治報告中指出：“正確地處理少數民族問題，是我們的國家工作中一項重大的任務。我們必須用更大的努力來幫助各少數民族在經濟和文化上的進步，使少數民族在我國社會主義建設事業中充分發揮積極作用。”(5)遺憾的是八大過后不久，黨內‘左’傾思想滋長，其正確方針未能貫徹執行，輕視法制的思想逐漸抬頭，民族區域自治法制處于停滯狀態。不過，國務院還是出臺了一些行政規章，如1958年6月國務院公布的《民族自治地方財政管理暫行辦法》。1958年3月和10月，廣西壯族自治區和寧夏回族自治區相繼成立，1956年就開始籌備的西藏自治區也于1965年9月正式成立，在實踐上彌補了法制上的一些空白。

1966年中國開始了長達十年的“文化大革命”，這一階段民族工作被取消，民族區域自治法制建設也遭到了毀滅性的破壞。在極‘左’思想和無產階級專政下繼續革命思想的指導下，誕生了新中國第二部憲法1975年《憲法》。與《共同綱領》和1954年《憲法》相比，這部憲法存在很多問題，如其第四條只簡單地規定了“實行民族區域自治的地方”，刪去了“各少數民族聚居的地方”(6)，并不能反映我國民族區域自治的特點；雖然保留了“民族區域自治”和“民族自治地方的自治機關”的條款，但只有兩個條文（整部憲法與1954年《憲法》相比，也從106條縮減為30條）。取消了1954年《憲法》規定的各項自治權的具體內容，實質上就等于取消了民族自治地方。(7)總之，1975年《憲法》如實地記錄了我國民族區域自治法制被破壞的實際狀況，是民族區域自治法制建設史上的嚴重倒退，給黨和國家的民族事業造成了巨大損害。

三、1976年至今：民族區域自治制度法制化的恢復與繁榮

1976年粉碎“四人幫”后，我國進入一個新的歷史時期，民族工作逐漸得以恢復，民族區域自治法制建設也迎來了新的曙光。1978年3月5日五屆人大一次會議通過了新中國第三部憲法，其刪除了1975年《憲法》中一些錯誤規定，恢復了1954年《憲法》有關民族區域自治的規定，如“各少數民族聚居的地方實行區域自治”，在“民族區域自治地方的自治機關”一節中恢復了自治機關制定自治條例和單行條例的自治權，并增加了一些新內容，但仍帶有十年文革給民族區域自治法制造成的陰影，如其第38條規定：“自治區、自治州、自治縣的自治機關是人民代表大會和革命委員會”。(8)1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，全面總結了正反兩方面的經驗和教訓，提出加強社會主義法制建設的戰略任務，社會主義法制建設開始走向健康發展的道路，民族區域自治法制建設也進入了一個全新的歷史發展時期。

1981年黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》明確指出：“必須堅持實行民族區域自治，加強民族區域自治的法制建設，保障各少數民族地區根據本地實際情況貫徹執行黨和國家政策的自主權。”(9)為民族區域自治法制建設指明了方向。1982年12月4日五屆人大五次會議通過的新《憲法》，全面恢復了1954年《憲法》有關民族區域自治的規定，并結合“四化”建設新的時代特點，增加了新內容，進一步明確和擴大了民族區域自治地方的自治權，充實了民族區域自治的內容。如其第113條規定：“自治區、自治州、自治縣的人民代表大會常務委員會中應當由實行區域自治的公民擔任主任或副主任”；并從經濟、教育、財政等多方面作了詳細的規定，充分體現了國家尊重、保障少數民族管理本民族事務的權利。1982年《憲法》的誕生，是建國以來民族區域自治法制建設的重大轉折點，為《民族區域自治法》的制定創造了基本條件，開辟了民族區域自治法制建設的“黃金時代”。

1984年5月，以1982年《憲法》為依據，在1952年《民族區域自治實施綱要》的基礎上，結合建國30幾年的經驗和各地實行民族區域自治的經驗，六屆人大二次會議審議通過了民族區域自治的專門法律——《中華人民共和國民族區域自治法》。其以基本法的形式，確認了我國民族關系的社會主義性質，對民族自治機關的組成問題作了切合實際的新規定，擴大和充實了民族自治機關的自治權，在法律結構上也更加完備，進一步完善了民族區域自治制度。1982年《憲法》和1984年《民族區域自治法》的頒布實施，是我國民族區域自治法制建設發展史上第二個重要的里程碑，標志著我國民族區域自治制度和民族區域自治的法制建設法制進入了一個嶄新的發展時期。

此后，民族區域自治制度法制建設進入了正常軌道，并產生了一系列與之相配套的法律法規，民族區域自治法制建設逐漸走向繁榮。國家在制定法律的時候，更加注重對少數民族權益的保護，在法律中對民族問題作了專門規定。如1986年修訂后的《選舉法》第18條規定：“有少數民族聚居的地方，每一聚居的少數民族都應有代表參加當地的人民代表大會。”(10)《民事訴訟法》、《婦女權益保障法》等眾多法律中都有相應的規定，有效地保障了少數民族的各項權益。1991年12月8日國務院通過了《關于進一步貫徹實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干問題的通知》；2001年2月28日九屆全國人大常委會第二十次會議審議通過《關于修改<中華人民共和國民族區域自治法>的決定》，對《民族區域自治法》進行了修訂，修訂后的自治法將“上級國家機關的領導和幫助”改為“上級國家機關的職責”，條文也從13條增加到19條，就社會主義市場經濟條件下上級國家機關對民族自治地方應盡的職責作了進一步的規定；為了幫助民族自治地方加快經濟和社會發展、增進民族團結、促進各民族共同繁榮，2005年5月11日國務院第89次常務會議通過了實施自治法的行政法規——《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》。各民族自治地方也相繼出臺了一大批自治條例和單行條例，一些地方的人大或政府制定了關于民族鄉和城市民族工作的地方性法規。至此，我國民族區域自治的法律體系已基本形成并逐步走向完善，作為國家三大基本政治制度之一的民族區域自治制度也成功地走向了法制化軌道，《民族區域自治法》也是國家基本法律之一，正如其序言中所說：“《中華人民共和國民族區域自治法》是實施憲法規定的民族區域自治制度的基本法律”(11)。

總之，新中國民族區域自治制度法制化的發展歷程證明，只有堅持在中國共產黨的領導下，實事求是，把民族區域自治的制度和法律與各少數民族的具體實際相結合，把上級國家機關的職責與尊重民族自治地方的自治權結合起來，貫徹執行黨和國家的政策、法律，才能保障民族區域自治制度法制化的正常、有序發展。

注釋：

（1）《建國以來重要文獻選編》第1冊，中央文獻出版社1994，第3頁。

（2）《建國以來重要文獻選編》第1冊，中央文獻出版社1994，第12頁。

（3）《中國民族區域自治法律法規通典》，中央民族大學出版社2002年版，第93頁。

（4）《中國民族區域自治法律法規通典》，中央民族大學出版社2002年版，第93頁。

（5）《建國以來重要文獻選編》第9冊，中央文獻出版社1994，第90頁。

（6）《中華人民共和國憲法》，《人民日報》1975年1月20日。

（7）具體參見：《中華人民共和國憲法》，《人民日報》1975年1月20日。

（8）《中國民族區域自治法律法規通典》，中央民族大學出版社2002年版，第64頁。

（9）中共中央文獻研究室編：《三中全會以來重要文獻選編》（下），人民出版社1982，第789頁。

（10）《中國民族區域自治法律法規通典》，中央民族大學出版社2002年版，第45頁。

（11）《中國民族區域自治法律法規通典》，中央民族大學出版社2002年版，第14頁。

[1]中共中央文獻研究室編.建國以來重要文獻選編（第1冊、第5冊、第9冊）[M].北京：中央文獻出版社，1994.

[2]全國人大常委會秘書處秘書組，國家民委政法司.中國民族區域自治法律法規通典 [M].北京：中央民族大學出版社，2002.

[3]中共中央文獻研究室編.三中全會以來重要文獻選編（下）[M].北京：人民獻出版社，1982.

[4]中華人民共和國憲法[N].人民日報，1975-1-20（1）.

[5]胡中安，陳粹華，杜耀富.民族區域自治法學[M].北京：中央民族大學出版社，1994.

[6]吳仕民.新時期民族區域自治與法制建設[M].北京：民族出版社，2002.

[7]國家民族事務委員會研究室編.新中國民族工作十講[M].北京：民族出版社，2006.

[8]毛公寧，王平.論加強我國民族法制建設問題[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2004，24（6）：5-11.

[9]戴小明.新中國民族法制建設：世紀之交的回顧與前瞻[J].民族研究，1999（5）：21-32.

[10]吳大華.中國50年民族法制建設的回顧與前瞻[J].貴州民族學院學報，2000（增）：3-8.