城市公園綠地管養機制改革研究

閆創新，鄒抒衡

(河南省信陽市園林綠化管理局，河南 信陽 464000)

1 引言

公園綠地是向公眾開放，以游憩為主要功能，兼具生態、美化、防災等作用的城市綠地，包括各類公園、游園、廣場和街頭綠地，肩負著改善城市生態環境、樹立城市良好形象、提高市民生活質量的重要任務。三分建、七分管，公園綠地只有通過持續的不間斷的科學精細的養護和管理，植物資源才能被有效利用，生態效益才能充分發揮，景觀效果才能日漸完美。隨著城市園林綠化事業的快速發展和市民群眾對公園綠地養護管理的要求不斷提高，現有的管理機制已不能適應發展的需要和市民群眾日益增長的需求。2010年，信陽市在現有管理機制的基礎上，開展了以市場招標管養為重點的管養機制改革。

2 信陽城市公園綠地管養機制改革情況

2.1 園林綠化概況

信陽地處淮河之濱、大別山腹地，依山傍水，環境優美，素有“江南北國，北國江南”之美譽。近年來，信陽市乘借國家園林城市創建東風，按照科學發展、以人為本、生態優先、服務市民的原則，科學布綠、規模建綠、見縫插綠、拆墻透綠，城區綠化面積迅速增加，養護管理水平迅速提高，城市生態環境迅速改善，園林綠化事業得到了長足發展。城市建城區綠地率37.23%、綠 化 覆 蓋 率 42.81%、人 均 公 共 綠 地14.15m2。先后獲得中國優秀旅游城市、中國十佳宜居城市、首屆中國創業之城、中國最具綠色競爭力城市、國家園林城市等榮譽稱號。

2.2 公園綠地管理現狀

信陽市屬于經濟欠發達地區，園林綠化事業基礎薄弱，養護管理經費不足，技術人才匱乏，管理粗放，隨機性、突擊性強，養護水平較低。

信陽市現有城市公園綠地700萬m2，管養經費財政支付，其中市級重點公園綠地由市園林局管理，區級重點公園綠地由區園林部門管理，其它綠地由街道辦事處管理，形成了兩級政府、三級管理的格局。養護人員為園林部門正式職工，工資待遇按照全供事業單位有關文件確定，財政全額撥付，并依法享受住房公基金、養老保險等社會福利。所以，城市公園綠地的管理，更多是通過對職工的管理來實現的，職工管理的好壞決定了公園綠地景觀效果的好壞。工資待遇的法定供給機制，決定了單位對職工的約束力不夠強，部分職工“鐵飯碗”意識濃厚，思想重視不夠，不能堅守崗位，管養不到位，景觀效果明顯較差。

2.3 管養機制改革情況

按照“政事分開、管養分離”的要求，2010年，信陽市強力推行了養護管理機制改革。一是開展市場招標管養。在前期試點的基礎上，借鑒其它城市先進經驗，先后對80萬m2新增公園綠地，面向社會有資質的園林企業公開招標，全面推行市場化養護管理。二是實行內部作業承包。參照原建設部相關定額標準，將公園綠地承包給現有職工，與職工簽訂養護管理合同，明確管養范圍、管養面積、管養職責、管養標準，將管養效果與經濟收入掛鉤，制作管養標牌向社會公示，接受社會監督。園林部門著力抓規劃設計、技術指導、標準制定、經費管理、市場招標和監督考核等宏觀工作。

市園林局制定了養護標準和考核辦法，成立了督查小組，堅持每周認真督查，每月考核兌現，每季度經驗交流與小結，年終進行總評比，獎優罰劣，保證了改革的順利實施。

通過改革，轉變了工作作風，增強了責任意識，激發了工作熱情，變過去突擊、被動、粗放式管理為現在的持續、自覺、精細化養護;降低了養護成本，減輕了財政壓力，提高了經費使用效率，按80萬m2計算，信陽每年節省開支302萬元;改變了舊有管理模式和用工制度，破解了多年來困擾養護管理機制改革的市場難題，實現了由“以費養人”向“以費養事”的較變，提升了養護水平和景觀效果。

3 存在的問題

3.1 認識不到位

部分職工認識不深刻，對改革不理解，認為改革就意味著下崗，抵觸情緒嚴重，不同意改革，少數職工甚至做出了過激行為。沒有充分認識到改革的真正目的，是為了降低管養成本，提高工作效率，讓城市環境更美，讓職工生活更好，而不是增加失業。

3.2 制度不健全

管養制度不夠健全，約束機制沒有完全建立，在沒有經濟或權力約束下，一切督查和說教都無濟于事，隨著時間的推移，懶惰、攀比思想重現，開始消極怠工，不堅守崗位、不認真履行職責，養護不精細，管理不到位，導致公園綠地環境變變差，植物生長不良。

3.3 招標偏低

為了節約管養經費，公開招標時標的定的低，且以報價最低者中標。管養企業低價中標后，由于養護成本高、經費少，入不敷出，虧本運行，便想方設法減少開支，裁減人員，減少修剪次數，不施肥、不澆水，突擊管理，最終導致綠地管理越來越粗放，景觀越來越差。實踐證明，要達到較好的養護效果，包括機械費、材料費、稅費、利潤和人員工資在內，信陽的經費標準每平方米至少在10元以上。

3.4 設備不足

部分企業在技術力量和設備不足的情況下中標，管養過程中出現了不科學、不規范、不遵循植物生長規律的現象，尤其是2010年連續兩年春夏持續高溫干旱天氣，部分企業由于缺少必要的水車等澆灌設備，延誤了最佳澆水時期，導致植物萎焉卷曲枯黃甚至死亡。

3.5 標準不統一

同一個城市區域內，公園綠地的綠化模式和植物種類基本相同，但管養主體不同，依據的養護標準不一樣。沒有統一的養護管理質量標準，管養單位各行其事，景觀效果參差不齊。

4 對策與建議

4.1 務實改革理念

管養機制改革是園林綠化養護管理工作的必由之路和發展趨勢。實踐證明，管養機制改革需要漸進式穩步推進，分期實施，新增綠地先行推向市場，原有綠地由在職職工按照核定標準承包管養，隨著職工的自然減員，再逐步推向市場。

4.2 選擇合格的管養企業

公開招標時，一定要嚴格把關，選擇有二級以上資質、有專業技術人員、有豐富管養經驗、有較強的經濟實力、有齊全的機械設備、信譽好負責任的管養企業，以保證管養的科學性、規范性、持續性。

4.3 制定合理的經費標準

城市公園綠地是一項以改善城市生態環境、提高市民生活質量為目的的純公益性事業，自身不會產生經濟效益，管養目的是促進植物健康生長、維持優美景觀效果、服務廣大市民群眾。招標時應結合實際確定標的，不宜以最低報價作為中標的決定條件，養護經費標準不可太低，讓企業有一定的利潤空間。否則，對于逐利的管養企業而言，必然重經濟利益而舍棄景觀效果，甚至放棄必要的養護內容和管理措施，導致植物生長不良、景觀效果差，達不到預期目的。

4.4 嚴格監管制度

首先要有專業技術隊伍。在養護管理過程中全程予以技術指導，確保養護管理科學規范。其次要有嚴格的考核辦法。日?？己伺c集中考核相結合，每月考核一次，考核結果與經濟掛鉤，管養不到位，按比例扣除養護經費或工資;連續3個月考核不合格，終止養護合同。三是要建立長效的督查機制。督查結果作為月考核的主要依據，發現問題及時通知養護單位整改，逾期不整改或整改不到位的，扣除相應分值;連續3次督查不整改的，直接記入月考核結果加倍處罰，并予以通報批評。四是要及時兌現獎懲。依據考核結果，每月除扣除相應比例養護經費或工資外，按管養單位評出優秀、良好、一般、差4個等次，專欄公示;年終對管養科學到位、景觀效果顯著的管養單位和個人進行獎勵，管養不力、整改不到位的給予經濟處罰。

4.5 建立科學的養護標準

各城市要根據自己所處地理位置、氣候條件、植物種類及生態特性，結合實際科學制定養護管理標準，規范管養行為，統一管養效果，保障改革的成功，切不可照搬照抄其它城市標準。

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