河津市征地補償標準研究

梁 皓

（山西農業大學資源環境學院，山西 晉中 030801）

1 引言

近年來，隨著社會經濟的不斷發展和城鎮化水平的提高，各地區對建設用地的需求呈現出了迅猛發展的趨勢。為了解決城市發展用地問題，各級政府在綜合平衡各方利益的前提下，積極開展了土地征收工作。但是，由于我國土地征收制度體系的不健全和我國經濟發展水平的不平衡，導致在征地過程中矛盾頻發，群眾上訪數量大幅增加，嚴重影響了社會的穩定和經濟的發展。據調查，農民上訪事件中四成是由于土地征收引起的，而隱藏在這一現象背后的一個現實問題就是征地補償標準偏低。如何使補償標準既能維護農民的合法權益又能體現被征土地的實際價值，不僅是當前也是今后征地補償標準研究領域的一個重點。

2 河津市當前補償標準測算方法及其可行性分析

2.1 河津市當前補償標準測算方法

當前，河津市的征地補償標準主要是通過年產值倍數法確定的，現行制定的標準年產值倍數法可以追溯到建國初期。1953年12月5日，國家出臺了《政務院關于國家建設征用土地辦法》，其中規定：“妥善安置被征地者才能舉辦項目，土地補償費以最近2～5年產量的宗旨為標準；如有公用地可以調劑，則調劑土地不給農民遷移補償費。”1958年，為了推進國家的工業化建設，修改了《國家建設征用土地辦法》，由原來的3～5年產量總值降至2～4年的農業總產值，并鼓勵集體農民無償“獻地”。1982年第二次修訂的《國家建設征用土地辦法》明確了征地補償費的范圍。其中，征地補償費為耕地年產值的3～6倍；安置補助標準為2～3倍，每公頃耕地的安置補助費不得超過年產值的10倍，兩項不得超過年產值的20倍。1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》對征地補償標準做了詳細概述：征收耕地的土地補償費為該耕地被征收前3年平均年產值的6～10倍；安置補助費標準為該耕地被征收前3年平均年產值的4～6倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。征用土地補償標準采用年產值倍數法測算即被征收“該耕地”的前3年平均年產值乘以法定補償倍數確定[1]。

至此，年產值倍數法初步形成，在發展過程中年產值倍數法雖然有所變動，但大都是在此法基礎上的小修小補。

2.2 年產值倍數法主要缺陷分析

年產值倍數起源于計劃經濟時代，與當前日益發展的市場經濟背景嚴重不符，其局限性主要體現在以下幾個方面：

2.2.1 征地補償范圍過于狹窄

隨著社會的不斷發展和產權體系的不斷完善，從土地補償費、安置補償費、地上附著物補償費、青苗補助費的角度出發，考慮征地補償標準已不能滿足市場經濟發展的客觀要求。從國外實踐來看，大多數國家在進行征地補償時往往都是以被征地的市場價值為前提，進行補充修訂的，而且在補償范圍上不僅考慮了被征地者的直接經濟損失，而且考慮了征地行為發生后產生的社會影響、生態影響以及由此造成的相關間接損失[2-3]。

2.2.2 征地補償標準過低

征地補償標準過低又體現在以下幾個方面：

（1）與今后生活所需相比，征地標準過低。從山西省制定的征地補償標準的情況看，河津市土地補償和安置補助費平均標準為78 615元/人(不含青苗和地上附著物補償)，僅相當于2009年當地城鎮居民可支配收入的4.8倍。按目前農村居民人均生活消費支出計算，只能維持10年左右的生活；按目前城鎮居民人均消費支出計算，也僅能維持8年多的生活。

（2）與農地30年土地承包期相比，征地補償費偏低。據數據顯示，2000—2009年河津市農民人均年純收入為5 260元，按土地承包期30年計算，其預期收益約為157 800元。而根據征地補償安置辦法，土地補償和安置補助費最高標準為78 615元/人，相對于土地預期收益而言，征地補償標準偏低。

（3）與土地征用后土地使用者所得相比，征地補償標準偏低。以房地產開發為例，房地產開發商所獲得收益要遠遠高于26 042.9元/hm2的最高標準，從農民的角度來看，兩者之間的巨額差異顯然損害了農民的利益。

2.2.3 在產值和倍數的確定上隨意性很大

以河津市城市規劃區為例，河津市城市規劃區統一年產值標準為1 001.65元/hm2，如果土地補償費和安置補償費都以最低倍數為標準，通過計算得到的補償價格為10 016.5元/hm2，根據最高倍數測算的補償價格為30 049.5元/hm2。政府在制定補償標準時，每公頃地可浮動的范圍達29 900元，很難體現征地補償的公平性。通過以上分析可知，將年產值倍數法運用到河津市征地補償價格制定上有一定的局限性。

3 當前幾種主要征地補償價格測算方法可行性分析

為了使河津市征地補償價格更合理、更能體現被征土地的真實價值，以下將對當前的幾種主要測算方法進行分析，探討其在測算河津市征地補償價格時的可行性。

3.1 意愿調查法

意愿調查法是在假想市場狀況下，試圖用調查技術直接通過受訪居民的回答引導出環境物品等非市場財物的價值[4]。征地補償價格測算的過程中不僅要考慮被征土地的經濟價值，還應該考慮到其他非經濟價值，如情感損失、生態價值、存在價值和遺贈價值等，這些價值很難通過數學方法求得，通過意愿調查的方法來得到被征地者期望的征地補償費，正好可以彌補現行征地補償標準制定中某些指標無法直接測算的缺陷。為了驗證意愿調查法的可行性，筆者在了解河津市基本狀況的前提下，對具有典型性的16個村，190多位村民進行走訪調查。

3.1.1 受訪村民基本概況

調查人口年齡結構概況：9%的受訪村民年齡在20～29歲之間，23%的受訪村民年齡在30～39之間，30%的受訪者年齡在40～49歲之間，9%的受訪村民年齡在50～59歲之間，16%的受訪村民年齡在60歲以上。

調查人口文化程度概況：13%的受訪村民屬于小學及以下文化程度，45%的受訪村民屬于初中文化程度，37%的受訪村民屬于高中或中專文化程度，5%的受訪村民屬于大專及大專以上文化程度。

3.1.2 受訪村民意愿調查基本狀況

在對征地補償方式意愿調查中，有111位村民選擇住房補償方式，占樣本總數的58%；82位村民選擇現金補償方式，占樣本總數的42%。

在對住房補償意愿的調查中，19%的村民希望的補償額度小于100m2/戶，65%的村民希望的補償額度在100～150m2/戶之間，24%的村民希望的補償額度在150～200m2/戶之間，1%的村民希望的補償額度大于200m2/戶。

在對現金補償意愿的調查中，23%的村民對補償額度沒有明確數值，9%的村民期望現金補償額區間為5～10萬元/戶，23%的村民期望現金補償額區間為10～15萬元/戶，23%的村民期望現金補償額大于15萬元/戶。

（1）從問卷調查結果的統計分析上我們可以看出，村民在補償方式和補償額度的選擇上差異很大。這種差異性的原因有以下兩點：從農民自身角度看，農民的個體特征對征地受償意愿起著基礎性的作用，主要表現為年齡、受教育程度、受培訓程度等。從土地經濟的角度看，區域的土地自然條件和經濟狀況條件的差異性、土地經營方式上的差異性、土地的生產潛力和用途轉用后增值狀況的差異性等都是這種差異性形成的原因。

（2）基于意愿調查的征地補償標準的制定往往很難消除主觀因素的影響。從意愿調查的數據來源上看，主要是在被征地者的主觀判斷基礎上，并通過排除不合理的補償要求而得到的。對于被征地者而言，由于知識構成和認知水平的差異性，使其很難準確判斷被征地的綜合價值；對于政策制定者和決策者而言，其本身也有一定的局限性，而且補償費是與自身利益密切相關的，他們也不可能從社會公平的角度出發，用科學的方法來計算出合理的征地標準。

根據以上分析，如果單純將意愿調查法運用到河津市征地補償標準的測算中顯然不合理，但是，此法在測算過程中考慮了被征地者的意愿。所以，此法可以為征地補償標準制定的合理化提供參考。

3.2 征地區片價測算方法

所謂區片綜合地價是指在城鎮行政區土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內，依據地類、產值、土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素劃分征地區片，并根據征地區片的條件分別評估確定的區片農用地平均征地價格。其測算流程大致如下：

（1）劃分區片基本單元并選取影響因素。劃分區片單元主要以土地年產值、土地類別、土地供需狀況、土地區位、人均耕地面積等因素為劃分依據,在此基礎上，對這些因素進行評價，并結合實際情況，選取特爾菲法、因素成對比較法或層次分析法確定影響因素的權重。

（2）評價因素確定后，在對基本單元情況分析的基礎上逐一對各因素進行賦分，并計算基本單元總分值。基本單元總分值等于該基本單元各因素所賦分值加權之和。

（3）以單元總分值為依據，輔助地理信息系統手段進行區片劃分。

山區情況較為特殊，因此在進行橋型選擇時，要充分考慮其安全性、實用性及經濟性。首先要了解其橋型是否穩定且持久，同時了解其是否具備相應的強度和剛度，盡量確保橋梁在遭受地震、泥石流等自然災害的侵襲后仍能繼續使用。其次選擇橋型要因地制宜，選出來的橋型要能夠滿足當地的地勢要求，也要便于后期的維護和保修。最后要注意橋梁的美觀度，使其與當地的自然環境相協調。

（4）在征地區片劃分的基礎上，采用科學的測算方法對征用土地的價格進行估計。通常用于測算區片地價的方法社會保障價格法、地價折中法、土地預期收益還原法、地價構成法、征地案例比較法等。

通過以了解征地區片價測算方法的原理和已開展地區的實施情況看，征地區片價測算方法所得的補償標準更能反映被征地的綜合價值。從這點來看，將征地區片價測算方法運用到河津市的補償標準測算中有其合理性。但是，同年產值倍數法一樣，征地區片價格僅僅以當前用途為基準，沒有充分考慮到征地后用途轉變的增值收益。同時，區片價格在測算過程中始終從靜態角度進行測算，沒有考慮到被征土地在法定年限內存在的預期收益。從這點來看，區片價測算方法又有其缺陷性。

根據以上分析，在對區片價測算法進行合理補充的基礎上，可以將其運用到河津市征地補償標準的測算中。

3.3 社會保障價格法

《農用地估價規程》（TD/T1006—2003）認為，征地價格主要包括農地質量價格和農地社會保障價格兩部分。其中，質量價格由被征農地質量決定，而社會保障價格是指農民失去土地后，為獲得基本生活保障、接受教育、再就業培訓等應得到的補償。

3.3.1 社會保障價格法的主要測算因子

從估價規程的定義上看，運用社會保障價格法測算征地補償價格是基于土地對于農民的重要性考慮的。土地對于農民的重要性主要有：①土地為農民的基本生活提供保障。②土地可以固定部分農村勞動力。③土地可以為農民提供養老保障。農民一旦失去土地，以上的一系列權益都會隨之消失，因此，從這些重要性中抽象出的因子也成了社會保障價格主要的測算對象。

3.3.2 社會保障價格法的可行性分析

（1）從社會保障價格法的實施情況來看，應用社會保障價格法必須滿足以下條件：客觀上，農地確實能夠給農民提供某種效用，這種效用的價值可準確估算，并能以貨幣形式表達。然而，從社會發展狀況來看，這些條件正在發生變化。

一般來說，土地所提供的保障效用往往通過土地使用價值和收益能力來體現，而當前土地資源數量的減少和土地收益的不確定性恰恰影響了土地的這種保障效用。文章通過對河津市1993—2009年耕地數量的統計發現，河津市經歷了3次耕地面積的流失：1993—1996年耕地減少了840.18 hm2，1997—2003年減少12049.95 hm2，2007—2009年耕地減少了1820.39hm2。短期內由于資金、物質、勞動力的投入變動很少，因此，土地資源的生活保障負擔越來越重。此外，土地產權的不明晰以及土地權利的不穩定也增加了土地收益的不確定性。

（2）從現行政策來看，社會保障價格法與現代社會保障實踐發生的新變化不相適應。近年來，國家已經初步建立了以最低生活保障、養老保險和醫療保險制度為核心的農村社會保障體系。雖然，長期以來農地一直承擔著生活保障重任，但是，隨著國家農村社會保障體系的進一步完善，這種保障作用會相應降低，社會保障價格測算法面臨挑戰。

（3）從測算依據和手段上看，社會保障價格法用成本法間接測算征地補償價格，而沒有以被征地的市場價格為核心，這點是社會保障價格法最主要的弊端。

根據以上分析，在河津市征地補償中采納這種算法顯然不太合理。

4 關于河津市征地補償標準制定的合理化建議

從以上方法來看，這些方法有利有弊，而且各自從不同的角度提出了制定征地補償標準方法，在河津市征地補償標準的測定中可以綜合運用這些方法中的優點。為此，筆者提出了以下幾點合理化建議：

（1）在考慮補償范圍時，首先，考慮土地本身因征地造成的損失外，其次，也要考慮殘地價值和對相鄰地塊的價值影響，還要考慮把土地征收后農民面臨的就業、生存、社會保障等所需的相關費用作為補償價格的一部分，最后，還要考慮征地后開發建設項目造成的外部不經濟性，使最終確定的征地補償價格更全面、更科學、更具體。

（2）要把被征地的市場價格作為征地標準的一個重要基礎，在測算時，不僅要考慮被征地當前的最高和最佳利用用途，還要將未來可能產生的收益進行還原，作為其市場價格的一個重要組成部分，以此來修正現行補償測算方法過于靜態的缺點。

（3）在確定被征地市場價格后，還要通過意愿調查法了解農民的補償期望值，將其作為一種補充。但是這種方法隨意性太強，因此，可將年產值倍數法測得的征地補償標準作為一種參考值用于意愿調查法的測算中，以判斷農民期望值的合理性程度。

（4）區片價格測算法因其在測算標準時綜合考慮因素相對全面合理，可以用這種方法測算河津市征地補償價格。在使用這種方法計算時，可以將農用地功能測算法引入區片價格測算法中，使補償標準更合理。

5 結束語

不足之處主要有以下幾點：

（1）征地補償的全局性問題，本文僅僅是針對補償標準計算方法和補償內容進行研究，在實際處理中，除了涉及補償標準的測算，還涉及到通過何種途徑將補償款分配，不同補償方式下的具體操作，這都是值得探討和研究的。

（2）從研究方法看，本研究既有理論分析，也有實證分析。雖然提出了一些見解，但是就研究過程看，由于資料數據的限制，使得分析精度和深度受到一定影響。

[1] 張易，李資華.征地補償研究評述.城市建設理論研究，2011（29）.

[2] 王秀蘭.世界部分國家(地區)征地補償理論分析與借鑒.生態經濟，2007（10）.

[3] 金曉云.論征地補償范圍、補償標準及測算方法.農機化研究，2008（2）.

[4] 陳和午.土地征用補償制度的國際比較及借鑒.世界農業，2004（08）.

[5] 王瑞雪.關于社會保障價格法若干理論問題思考.調研世界，2008（11）.